DESCENTRALIZACION EN MONTEVIDEO: MILLONES DE DOLARES Y POCOS RESULTADOS

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DESCENTRALIZACION EN MONTEVIDEO: MILLONES DE DOLARES Y POCOS RESULTADOS
Mucha burocracia, poca participación
La Intendencia de Montevideo gasta 20 millones de dólares por año en su programa de descentralización. Mucho dinero y resultados escasos.


ANDREA TUTTE

A LO LARGO de una década, el Departamento de Descentralización de la Intendencia de Montevideo ha ido creciendo en tamaño, presupuesto y funciones hasta convertirse en la mayor repartición de la comuna y emplear al 24% de sus 9.500 funcionarios. La descentralización como proceso de participación ciudadana, en cambio, ha avanzado mucho más lentamente.

Si bien el 52% de los montevideanos ve la descentralización como algo positivo, el 71% cree que a pesar de ella es poco y nada lo que se puede influir sobre las decisiones del gobierno municipal, según una encuesta del Instituto de Investigación y Desarrollo (Ides) difundida durante un seminario organizado por la Intendencia en junio.

Según la misma encuesta, a más de 10 años de la división de Montevideo en 18 zonas con sus correspondientes Centros Comunales Zonales, el 45% de la población todavía ignora cuál de esas oficinas es la que corresponde a su domicilio y apenas el 26% cree que son eficaces.

Retribuciones

El Departamento de Descentralización tiene unos 2.300 funcionarios, de los cuales 1.042 trabajan en los 18 Centros Comunales Zonales. De los demás, algunos cumplen funciones en policlínicas o guarderías municipales, pero la mayoría trabaja en el edificio central de la Intendencia, donde funcionan distintas comisiones (Mujer, Tercera Edad, etc.) y oficinas (como la Inspección General o las direcciones de Atención a la Salud, Servicio Médico, Salubridad Pública y Bienestar Social) dependientes del Departamento de Descentralización.

En cada Centro Comunal hay en promedio 58 funcionarios. Diez de ellos son administrativos (hay 183 en total) y los demás son funcionarios de alumbrado o barrido, profesionales (cada centro comunal cuenta con un arquitecto y al menos un asistente social) y docentes de los distintos cursos, como teatro o manualidades, que se imparten en los centros.

Las retribuciones de estos 1.042 funcionarios significarán un desembolso de 18,2 millones de dólares anuales (unos 1.456 dólares por funcionario y por mes, en promedio) según el presupuesto municipal para el 2002. La cifra representa el 85,7% del dinero asignado a los Centros Comunales, sin contar el resto del Departamento de Descentralización; los gastos de funcionamiento representarán el 10,9% (2,3 millones de dólares) y las inversiones, apenas el 3,2% (695.583 dólares).

Hoy, los centros comunales cuestan anualmente el doble que en 1995, cuando se les destinaban unos 11 millones de dólares al año. El pico máximo fue alcanzado en 1999, con 23 millones de dólares, y pese al recorte de horas extras implementado desde entonces la cifra no ha descendido mucho: para el 2002 está previsto destinarles 21,2 millones de dólares. "Desde 1998 se llevan gastados en ellos unos 82, 83 millones de dólares, una suma casi igual a todo el déficit acumulado de la Intendencia", afirmó el edil herrerista Osvaldo Abi Saab. "Estamos gastando mucho y haciendo poco: si no se busca la manera de priorizar obras y servicios y los dineros se gastan en cosas secundarias, no vamos por buen camino".

Uno de los puntos que Abi Saab critica es la existencia de 18 secretarios (uno en cada zona) políticamente designados. Cada uno de ellos cobra un sueldo de 2.400 dólares mensuales. Es decir que, entre todos, cuestan al contribuyente más de medio millón de dólares al año. "Estos secretarios deberían desaparecer, o ser funcionarios de carrera", afirmó el edil. "Ahora se designan en base a un reparto de cargos entre los distintos partidos que integran el Frente Amplio".

Golpee ahí

El objetivo de los Centros Comunales es "acercar" la Intendencia a los barrios, evitando o al menos minimizando las expediciones burocráticas hacia 18 y Ejido. Pero los resultados obtenidos no parecen estar a la altura del costo que implican.

Hoy en día, en los centros comunales es posible tomar clases de teatro o denunciar una vereda rota (para esto hay que ir personalmente y llenar un formulario), pero para pagar una multa por sacar la basura fuera de hora sigue siendo preciso ir hasta el Palacio Municipal, pasar por una ventanilla en el subsuelo y luego subir hasta la caja, en el entrepiso. En los centros comunales es posible obtener información sobre la nueva tasa de saneamiento, pero quien reclama la corrección de algún error en la factura es derivado al sexto piso del edificio central de la Intendencia

Quien se presenta en un Centro Comunal para reclamar la desobstrucción de una cámara séptica ni siquiera debe llenar un formulario: simplemente le indican que llame por teléfono al número 1950. Y si alguien reclama el corte de las raíces de algún árbol que hace estragos bajo el suelo de su casa, se expone a diálogos como este, acaecido en el Centro Comunal 11 a mediados de diciembre.

--Buenas tardes, vengo a pedir que corten las raíces de un árbol que me está levantando las baldosas de un pasillo.

--¡Ah! Pero mirá que eso demora... --dice el funcionario.

--¿Cuánto demora?

--Depende... el problema es que no hay plata para arreglar la vereda después de cortar las raíces. Ahora, si el arreglo de la vereda lo podés hacer por tu cuenta, pagándole a particulares, ahí sí te demora menos.

--Entonces, si el arreglo de la vereda lo pago yo, ¿el corte de las raíces lo hacen rápido?

--Y... más o menos. Por ahí por marzo, calculale.

"Hoy por hoy hay unos 80 o 100 trámites que se pueden hacer en los Centros Comunales", afirmó Ernesto de los Campos, director del Departamento de Descentralización. "Hace 15 años, el ciudadano que tenía un problema de humedades tenía que venir como una gran aventura al Palacio Municipal, estaba horas dando vueltas sin saber qué oficina le podía resolver eso. Hoy el ciudadano sabe a dónde puede llamar si tiene determinado problema. El grado de respuesta, que por supuesto aún tenemos que mejorar, es bueno".


Media hora antes de la entrevista con de los Campos, una señora de unos 60 años se presentó en el segundo piso del Palacio Municipal, pidiendo hablar "con alguien del Departamento de Descentralización".

--Si, pero ¿con quién? --pregunta un funcionario instalado en un escritorio en el pasillo.

--No sé con quién. Vengo del tercer piso, fui a reclamar por un problema de humedades y me mandaron para acá.

--A ver, golpee allí --dice el funcionario, señalando la puerta que se encuentra justo frente a su escritorio. La puerta tiene un cartel que dice: "División Oeste".

--Ah, pero yo vivo en el este de la ciudad --murmura la señora, enfilando por su cuenta hacia otra puerta, dos metros a la izquierda, con el cartel "División Este".

La señora golpea, plantea su problema y es derivada nuevamente al tercer piso del Palacio Municipal. Cuando dice que ya estuvo por allí, la funcionaria desaparece tras la puerta unos cinco minutos.

Mientras espera, la vecina ("ah, no, el nombre no te lo doy porque no quiero tener problemas") cuenta su peripecia. "Empecé el trámite en julio del 2000, en el Centro Comunal 7. Me dijeron que iban a mandar a mi casa un arquitecto, que fue varios meses después y me dijo que a comienzos de diciembre de este año volviera a llamar al Centro Comunal. Llamé, pero me dijeron que el expediente estaba perdido y me mandaron al tercer piso de la Intendencia. Del tercer piso me mandaron para acá".

La puerta se abre nuevamente y la funcionaria le dice que tiene que volver al tercer piso. "¡Pero si ellos mismos me mandaron para acá!", protesta la señora, que se aleja rezongando. "Tengo más de 30 años de empleada pública y nunca vi una cosa así".

El techo

La descentralización montevideana se basa en tres instituciones: una administrativa (el Centro Comunal), una política (la Junta Local, con cinco ediles designados por los partidos) y otra electiva (los Concejos Vecinales, con entre 25 y 40 concejales votados por los vecinos).

Estos concejos son los que deben canalizar la participación ciudadana, para que pueda efectivamente hablarse de descentralización y no simplemente de "desconcentración" de servicios como el alumbrado o el barrido (que antes se coordinaban directamente desde el edificio central de la Intendencia). No tienen poder de decisión pero actúan como una especie de cuerpo asesor de la Intendencia, planteando las inquietudes y estableciendo prioridades para la realización de obras en cada zona. Sin embargo, según el Ides, sólo el 24% de los montevideanos sabe para qué sirven estos organismos.

La campaña publicitaria para las últimas elecciones de concejales no hizo mucho por aclarar esta cuestión, más allá de informar que era posible votar al médico o a la peluquera. Además, como empezó a emitirse muy poco antes del 31 de octubre, fecha límite para la inscripción de candidatos, tampoco sirvió para alentar la postulación de nuevos aspirantes a concejales.

A pesar del gasto de 343.000 dólares en publicidad, la participación en estos comicios, que desde la creación del sistema no había dejado de crecer lentamente, disminuyó por primera vez. En 1998 habían votado 106.909 personas. El 25 de noviembre votaron 100.259. Y sólo el 17% de quienes ya eran concejales se postularon a la reelección.

"Sabemos que estamos llegando a un techo que no tendríamos que tener", admitió de los Campos. "Tenemos que buscar la forma de que los ciudadanos participen más: creemos que falta una mayor comprensión de cuál es el rol del Concejo Vecinal".

Para otros, en cambio, el problema no es la falta de comprensión sino el desencanto con un sistema que prometió más de lo que ha dado. "Decir `vamos a buscar la descentralización, vamos a crear oportunidades de participación`, esa línea política está bien, pero parece que por ahora no se están viendo los resultados", opinó el abogado y ex diputado colorado Ope Pasquet en La Tertulia de radio El Espectador. "No hay una respuesta acorde a lo que cabría esperar, la gente no esta compenetrada, no se ve la eficacia del asunto".

El sociólogo Rafael Bayce, por su parte, coincidió: "todas estas instituciones nuevas se evalúan no en función de las intenciones teóricas con las que se crean sino en la medida en que la gente ve que vale la pena involucrarse o no (...) Hay una evaluación implícita en la cantidad de votantes en el sentido de que ni fu ni fa con la descentralización".

El edil nacionalista Osvaldo Abi Saab, por su parte, también cree que existe una decepción con la descentralización. "El hecho de que el Encuentro Progresista aumentara su votación en las últimas elecciones municipales y aún así haya disminuido la participación en las elecciones de concejales muestra que hasta los propios frenteamplistas están descreídos del sistema que ellos mismos crearon, con el apoyo de todos los partidos", afirmó. "La descentralización es positiva en su estructura pero no en la forma en que se está aplicando".

Para Raúl Pérez, presidente de la organización barrial La Proa, de Malvín Norte, y ex concejal, la responsabilidad es compartida por la Intendencia y los ciudadanos. "Al principio fue un boom por la novedad, acá en la zona por ejemplo se hizo finalmente el saneamiento y eso generó mucha movilización, pero luego el vecino fue perdiendo interés y motivación, y los concejales fuimos perdiendo efectividad", afirmó. "Pero también hay una falta de resultados por parte de la Intendencia: hay cantidad de expedientes que nunca han tenido respuesta, ni siquiera negativa".

Mario Perazzo, ex concejal del Prado, tiene una opinión similar. "El vecino que llega a trabajar al Concejo Vecinal llega con un montón de planteos, con una urgencia lógica porque es su vida la que le marca los tiempos. Quiere un semáforo en la esquina para la semana que viene, y la Intendencia tiene otros tiempos. Puede tardar dos o tres años", afirmó. "Y el vecino se cansa porque va todas las semanas, le dedica dos horas o más de su tiempo, quiere que las cosas se hagan rápido y no es así. Entonces, elegimos 40 concejales y cuando termina el período los que siguen yendo son diez o 15".

No hay plata

En estas elecciones, La Proa, que siempre tuvo los concejales más votados de su zona, por primera vez no presentó candidatos. "Por un lado estaba la problemática interna: no teníamos un gran candidato. Pero también fue una crítica a cómo funciona la relación del Concejo Vecinal con el Centro Comunal".

Pérez cree que hay fallas en la comunicación entre los concejos y los centros comunales, y entre estos y el edificio de 18 y Ejido. "Hemos visto que hay cantidad de cosas en las que la solución pasa siempre por las oficinas centrales y no existe el contacto o la fluidez que debería haber con el Centro Comunal".

Un ejemplo de eso es lo ocurrido en el período pasado cuando los centros comunales de La Teja, el Cerro y Paso de la Arena invertieron 20.000 dólares cada uno del dinero destinado al mantenimiento de sus locales para comprar, entre todos, una máquina para arreglar calles. Pero la inversión no fue autorizada por la Intendencia.

En otras ocasiones, son las limitaciones presupuestales las que frenan las iniciativas vecinales. En teoría, los concejales de cada zona pueden determinar las prioridades de inversión en cada rubro (pavimentación, acondicionamiento de plazas, etc.). Pero como los montos destinados a cada rubro son asignados por el intendente, muchas veces el dinero disponible no es suficiente para realizar la obra que los vecinos consideran prioritaria.

"El Centro Comunal 6 priorizó desde el primer concejo vecinal la cuenca del arroyo Malvín, y si bien no podemos decir que no se ha hecho nada, sigue habiendo asentamientos sin regularizar, basurales. Se hicieron 400 metros de cercado, pero quedan mil", afirmó Pérez.

Nos dicen `estamos de acuerdo con ustedes, pero no hay plata nada más que para eso`. Entonces, se le da autoridad al vecino para que diga que obras quiere, pero después no se pueden hacer. Y eso desestimula mucho". *

UNA INTENDENCIA CON EL SI FACIL

EL 27 DE DICIEMBRE, la Intendencia Municipal de Montevideo y el sindicato de funcionarios municipales (Adeom) firmaron un convenio salarial que prevé aumentos en base al 100% del índice de precios al consumo cada seis meses (o cada cuatro, si la inflación en el semestre anterior supera el 7%). El acuerdo también incluye la ampliación del seguro de salud para incorporar emergencia médica, atención odontológica y servicio de acompañantes, un aumento del 10% en la partida destinada a útiles escolares y aumentos del 1% en octubre del 2003 y del 2004 por "recuperación salarial".

Pero aunque la expresión "recuperación salarial" sugiere un deterioro en las remuneraciones de los funcionarios municipales, las cifras demuestran todo lo contrario. Según una investigación del economista Juan Manuel Rodríguez, entre 1990 y 1999 (la primera década de administración comunal frenteamplista), el salario real de la mayor parte de los funcionarios municipales mejoró un 63,7% durante la administración de Tabaré Vázquez y llegó a 84,4% en la primera gestión de Mariano Arana. Esto se debió a aumentos superiores a la inflación y a la reducción de ocho a seis horas en la jornada laboral. En el escalafón profesional el aumento llegó a ser de 109,9%, debido a la reducción de seis a cuatro horas en su jornada laboral.

LA DESCENTRALIZACION EN EL TAPETE

EN EL 2002 la Intendencia de Montevideo integrará una comisión mixta con la Junta Departamental para estudiar cómo mejorar el sistema de descentralización, dijo Ernesto de los Campos, director de Descentralización.

Entre los cambios previstos se encuentra un nuevo sistema de barrido, con una reestructura de los circuitos y una exigencia mínima (que hasta ahora no existía) con respecto a la cantidad de cuadras a barrer. También se prevé ampliar los trámites que se pueden hacer en los centros comunales, como la emisión de partidas de nacimiento o certificados de defunción.

En lo que se refiere a fomentar una mayor participación ciudadana, el panorama no está tan claro. Algunos cambios recientes llevan a algunos a pensar que, más que profundizar la descentralización, hay aspectos que están volviendo a centralizarse.

En este período se crearon tres divisiones --Este, Oeste y Centro-- que tienen a su cargo seis centros comunales cada una. Estas divisiones tienen su sede en el Palacio Municipal.

Según de los Campos, "lo que se hizo fue crear tres divisiones donde antes había una, con un solo director que se veía desbordado; el cambio ha ayudado a un mejor control y un mayor contacto con las Juntas Locales y Concejos Vecinales".

Pero no todos ven el cambio como positivo. "Es complicar las cosas; por un lado se descentraliza y por otro se vuelve a centralizar", opinó el ex concejal Mario Perazzo. "Es cierto que hay temas comunes a varios centros comunales --como el arroyo Miguelete-- pero esto es como crear un comunal más grande".

Otro escollo a superar es la resistencia a escuchar a los vecinos por parte de algunos técnicos y funcionarios municipales. "A veces la gestión de la descentralización parte directamente de la figura del intendente, pero los técnicos y los mandos medios no necesariamente están de acuerdo", afirmó Perazzo. Obedecen y te dicen que sí, que están de acuerdo en todo, pero cuando llega el momento dicen `yo no voy a dar ninguna explicación`. Hubo un director que dijo esto, delante del propio intendente, al ser citado por el concejo vecinal que yo integraba".

Muchas veces --como en el caso de la controvertida plaza Galicia-- se producen conflictos entre vecinos y técnicos. "A veces parece que existe un menosprecio de los técnicos hacia el vecino", afirmó Pérez.

Muchos piensan igual. "En muchos casos, los profesionales del municipio defienden proyectos que despiertan suspicacias o criticas de los vecinos, y no logran generar un diálogo con ellos", afirmó Eduardo Gudynas, investigador del Centro Latinoamericano de Ecología Social. "Por el contrario se escudan en su carácter de técnicos, a veces insinuando que saben más que los vecinos. Para ellos la participación es una traba".

"También es evidente que muchos técnicos municipales tienen resistencias, ciertos miedos, y hasta un cansancio con las largas discusiones con los vecinos", continuó Gudynas. "Temas nuevos, como el ambiental, están generando más resistencias que avances concretos. Por esa razón, muchos problemas ambientales terminan en conflictos barriales donde hay vecinos protestando por cuestiones como el plomo, el saneamiento o las áreas verdes. En muchos de esos casos, esos vecinos son votantes del Frente Amplio. Pero ellos advierten que la estructura municipal no puede responder a sus demandas; a veces ni siquiera los escucha. La participación vecinal también tiene que funcionar cuando los vecinos dicen no, cuando opinan distinto que la Intendencia".