MONTEVIDEO, URUGUAY. DESCENTRALIZACION

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Descentralización en Montevideo: Intendencia municipal de Montevideo (Uruguay)

Fecha de referencia: 05-07-2000

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como BEST. ( Best Practices Database.)
País/Country: Uruguay
Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: costera
Ámbito de la actuación: ciudad
Instituciones: gobierno local.

Categorías = Buena gestión urbana: descentralización; apertura y transparencia. Participación ciudadana y riqueza cultural: educación cívica; participación comunitaria; riqueza social y cultural.

Contacto principal:
María Sara Ribero
Departamento de Descentralización
Avda. 18 de Julio 1360, piso 2
11200 Montevideo
Uruguay
Teléfono: 5982-9085502
Fax: 5982-9028110
e-mail: im1730881@piso2.imm.gub.uy
Tipo de organización: gobierno local

R E S U M E N
La política de descentralización participativa promovida por el Ayuntamiento de Montevideo tiene como principal objetivo la democratización social, y por tanto la participación de la pluralidad de actores en el diseño, construcción y control de las políticas públicas.
El proyecto busca acercar la actual experiencia del gobierno al entorno en el que los ciudadanos desarrollan su vida cotidiana y animarles a participar en la toma de decisiones y en la redistribución social del poder, con el fin de alcanzar una gestión responsable y eficiente, que permita mejorar la calidad de vida de la población.
El proceso comenzó en 1990 y se ha desarrollado durante diez años. Su principal logro ha sido la construcción gradual de un entorno local de gobierno en cada una de las 18 zonas en que se divide Montevideo. En estas zonas interactúa un organismo social de participación, un organismo de representación política y un servicio descentralizado municipal, cada uno de ellos claramente individualizados y compartiendo un área común donde sus recursos se ven maximizados.
La comunidad local ha ido participando gradualmente en la definición del presupuesto municipal, estableciendo sus prioridades con respecto a los problemas y a las inversiones necesarias. Se ha implicado en los procesos de planeamiento estratégico y en los Proyectos de Desarrollo Zonales. El gobierno municipal está poniendo en práctica una política de cooperación y de generación de acuerdos que forje nuevas uniones entre el Estado y la sociedad civil.
Se están desarrollando políticas sociales apropiadas para las zonas económicamente más débiles, siguiendo una estrategia que incluye la oferta de servicios y, al mismo tiempo, incorporando a los usuarios a la gestión de estos servicios, de manera que no sean meros receptores del servicio, sino protagonistas de éste.

Fechas clave

1990. División en regiones del departamento de Montevideo: se crean 18 distritos y se establecen los Centros Comunitarios de Zona. Se define el primer presupuesto de cinco años con la participación de la comunidad.
1992-1993. Forum de Montevideo I "Descentralización y Participación": Consulta abierta a los ciudadanos de Montevideo sobre las distintas modalidades de participación de los miembros de la comunidad en las Juntas Vecinales. Creación de los Concejos Locales y de las Juntas Vecinales. Los primeros funcionan como organismos políticos y los segundos como organismos sociales. Primeras elecciones para las Juntas Vecinales y su puesta en marcha.
1995. Segundo plan quinquenal establecido con la participación de la comunidad.
1996. Forum de Montevideo II "construyendo ciudadanos". Consulta abierta para evaluar el proceso de descentralización iniciado. Segundas elecciones para las Juntas Vecinales.
1998. Terceras elecciones para las Juntas Vecinales.

D E S C R I P C I Ó N
La experiencia está enfocada desde el punto de vista de la participación.

Situación previa a la iniciativa
En 1990 el proceso de descentralización del gobierno del Departamento de Montevideo se hizo efectivo.
Por primera vez en la historia de Uruguay las fuerzas unidas progresistas del Frente Amplio fueron elegidas para gobernar en la capital, con Tabaré Vázquez a su cabeza, como Alcalde. Al mismo tiempo las elecciones nacionales las ganó Luis Alberto Lacalle del Partido Nacional, que sustituyó como presidente a Julio María Sanguinetti del Partido Colorado, que es tradicionalmente el partido rival.
Después de doce años de dictadura (1973-1985) el gobierno de transición del Partido Colorado (1985-1989) condujo al país hacia un ajuste estructural que no fue apoyado por la población. De hecho en 1984 la población optó por el Partido Nacional (1990-1994), el cual, sin embargo, sólo reforzó la política económica del anterior gobierno, en un momento en el que el país estaba inmerso en su primera experiencia de "cohabitación política".

Establecimiento de prioridades
En un país con un contexto histórico como el uruguayo, unificado políticamente y tradicionalmente centralizado, la descentralización llega con retraso. Sólo en las elecciones de 1989 se convierte en un tema importante para la política nacional.
Todos los partidos políticos lo incluyen entre sus objetivos, y las fuerzas progresistas consiguen llevar el tema al primer plano del debate. En el marco de la reforma estatal y con el fin de dar respuesta a los problemas de los ciudadanos, se da prioridad a la descentralización, que aparece como una respuesta innovadora y muy apropiada para alcanzar las nuevas formas de gestión pública y las modalidades alternativas en la acción estatal.
Cuando el Frente Amplio fue elegido para gobernar en Montevideo, con el 35% de los votos, se puso en marcha un proceso de descentralización que hoy se encuentra en su décimo año.

Formulación de objetivos y estrategias
El objetivo del proceso de descentralización llevado a cabo por el gobierno de Montevideo es la democratización de la sociedad y la participación de la pluralidad de actores en el diseño, construcción y control de las políticas públicas. El proyecto conlleva la transferencia y la redistribución del poder social, político y económico, incorporando a la población a los procesos de toma de decisiones acerca de los temas de interés público. La idea es transformar la relación que existe entre el estado y la sociedad, creando un nuevo espacio público donde se debatan los temas de crucial importancia para la calidad de vida.
La descentralización, entendida como vía para alcanzar la democratización, promueve la participación como forma de representación directa en relación con los temas o problemas que requieren decisiones a nivel vecinal. Esta forma opera como complemento de las formas de representación tradicionales de la democracia, y por consiguiente refuerza la gobernabilidad.
El proceso se desarrolla a tres niveles que difieren conceptualmente, aunque están interrelacionados: descentralización administrativa o deconcentración, descentralización política y descentralización social. Su viabilidad está íntimamente ligada a la manera en que se interrelacionen los actores, esto es: la sociedad civil en toda su diversidad, los empleados municipales y el gobierno municipal.

Datos
Los departamentos son, en la práctica, el único nivel en que la descentralización territorial existe realmente, es decir, la descentralización sólo es efectiva por debajo del nivel territorial nacional, en el caso de Uruguay en los departamentos que corresponden a divisiones equivalentes a las provincias o las regiones de otros países. Los departamentos están gobernados por el Alcalde del Municipio (poder ejecutivo) y por el Concejo Departamental (poder legislativo). Los términos utilizados para designar la figura de gobierno en los departamentos son: gobierno departamental, gobierno municipal o municipalidad.
El Departamento de Montevideo es el más pequeño de las 19 jurisdicciones político-administrativas de Uruguay.
Su área es de 530 kilómetros cuadrados y su población de 1.330.405 habitantes, casi la mitad de la población de Uruguay (3.151.662 habitantes).
La ciudad del Montevideo, que posee un puerto natural, es la capital del Departamento y del país, y en ella se encuentran los tres poderes del Estado, además de ser el centro de la vida universitaria, artística y cultural. Alrededor del 50% de la industria, y prácticamente toda la actividad terciaria se centran en Montevideo. Su influencia va más allá de sus suburbios y constituye, por tanto, un área metropolitana. Por otro lado, es la base administrativa de MERCOSUR (Mercado Común de Suramérica).
El Frente Amplio es una coalición del ala izquierda que fue creada en 1971 siguiendo el programa del partido progresista. El Frente Amplio ganó las elecciones al gobierno de la ciudad de Montevideo en 1990 y en 1995. Es muy probable que el Frente Amplio gane las primeras elecciones municipales que se celebrarán al margen de las nacionales, en Mayo del 2000, siguiendo el reglamento constitucional de 1996. El Partido Nacional y el Partido Colorado son los dos partidos políticos que han estado en el poder a lo largo del siglo XX. El Nuevo Espacio es un pequeño partido progresista que reúne a una facción que se separo del Frente Amplio.
Las elecciones presidenciales, las legislativas y las departamentales se celebrarán al mismo tiempo, y el voto es obligado. Todos los ciudadanos mayores de 18 años deben votar. El número total de ciudadanos en edad de votar en Montevideo es de 1.055.000.

Proceso
El proceso de descentralización entró en efecto trece días después de que el gobierno tomase posesión de su cargo. El primer paso fue la división de Montevideo en 18 zonas y la creación de un Comite Especial para la Descentralización y la Participación. En cada una de las jurisdicciones se instaló un Centro Comunitario Zonal. Gracias a estos centros se entró en contacto con las organizaciones sociales y con la comunidad. También trajeron consigo ciertas actividades administrativas que irán aumentando a medida que el proyecto progrese.
Desde el comienzo, los miembros de la comunidad y los empleados municipales trabajan juntos, como líderes y como miembros de los Centros Comunitarios Zonales. Al principio se establecieron nuevas formas de interacción. Los diferentes puntos de vista y razonamientos de los protagonistas comenzaron a coexistir con un espacio público en expansión.
El resultado de esta fase fue la preparación de un presupuesto con los miembros de la comunidad. El Alcalde y los miembros de su gabinete visitaron la ciudad y hablaron con los representantes de cada barrio en las Asambleas Abiertas de Zona, buscando una orientación sobre las prioridades en la distribución de recursos dentro de cada jurisdicción. A estas asambleas asisten miembros de las Juntas Vecinales, de los comites temáticos, de las organizaciones sociales, de las organizaciones deportivas, de las organizaciones religiosas, los miembros del movimiento de cooperación, etc.
Esta metodología de toma de decisiones muestra la naturaleza de la reforma estatal a que se aspira y las formas de gobierno que se deben aplicar para desarrollar la gobernabilidad democrática.
En 1991, el cuestionamiento continuo a que se veía sometido el gobierno por parte de la oposición generó un clima que no contribuía a que avanzase la descentalización. El Alcalde convocó una reunión a la que asistieron delegados de todos los partidos políticos representados en el Concejo Departamental y los delegados que representaban al propio Alcalde, con el fin de intentar encontrar un consenso. Después de una dura negociación se llegó a un acuerdo. Este fue sometido a consideración por los miembros de varios Comites Zonales, que, en una asamblea departamental, el Forum de Montevideo I, aceptaron oficialmente el acuerdo.
Con este amplio apoyo social y político, en 1993 se crearon los Concejos Locales o Comites Especiales y las Juntas Vecinales. Los Concejos Locales constan de cinco miembros, son cuerpos del poder político ejecutivo designados por el Alcalde y reciben las propuestas que provienen de los partidos políticos. Las Juntas Vecinales son cuerpos sociales para la consulta y el control, y constan de entre veinticinco y cuarenta miembros elegidos por voto popular. En este mismo año (1993) se celebraron las primeras elecciones de este tipo y los representantes elegidos por voto popular comenzaron a trabajar.
Ambos organismos, en sus diferentes capacidades, se encargan de prever, organizar y controlar las actividades de la zona, así como de estudiar las necesidades y expectativas a corto y medio plazo.
En 1994 se empieza a trabajar en el Plan Estratégico de Montevideo buscando una estrategia para el desarrollo completo del departamento.
Esto implica intercambios entre los vecinos, los empleados municipales y el gobierno, y, dado que el presupuesto está elaborado en colaboración con los miembros de la comunidad, es una herramienta apta para construir con ella la democracia, y aún más, tiene un valor paradigmático. En cada una de las zonas, que a su vez estaban divididas en subzonas y unidades territoriales básicas, los ciudadanos de Montevideo trabajan juntos para diseñar un plan con objetivos claramente definidos, que guíe el proceso de desarrollo local a largo, medio y corto plazo.
Por otro lado, el arquitecto Mariano Arana, el nuevo Alcalde, designó los Consejos para el próximo período quinquenal, a partir de las propuestas formuladas por los distintos partidos políticos.
En aquel momento se encontraron otros tipos de apoyo: se institucionalizaron los organismos locales, el grado de conocimiento y la legitimidad del proceso aumentó, se tenía más experiencia; y los Centros Comunitarios Zonales estaban más organizados y disponían de más recursos materiales y humanos. Los métodos de consulta estaban consolidados y computados para decidir el ajuste de presupuesto anual en arreglo a los compromisos de gestión y para asegurar la monitorización del proceso.
En 1990 el presupuesto quinquenal presentaba una lista de necesidades elaborada por la población, y en 1995 los miembros de la comunidad pasaron a desarrollar planes de acción. Esto refleja la capacidad de la población y el nivel alcanzado de apropiación de la zona. Por otro lado, contribuye al aprendizaje del equipo de gobierno, integrando nuevos aspectos y prioridades que han sido sometidas a balance por la comunidad. Como resultado, comenzó una forma de intervención multisectorial de gran impacto local. Sus operaciones, como por ejemplo "Montevideo como lugar de construcción" responden a las prioridades locales a corto plazo, cubren varias áreas y requieren una acción coordinada por parte de las Unidades Centrales Especiales.
El proceso para establecer las prioridades en los gastos y en las inversiones exige muchas etapas y actores implicados. Siempre existe conflicto y confrontación, y por tanto se recurre a la negociación. Los acuerdos se desarrollan a nivel local principalmente, sin embargo se solicita la participación de un miembro del gobierno municipal.
Este proceso de toma de decisiones con base en la negociación, desarrolla e instituye nuevas actitudes y capacidades en relación a la gestión pública.
En 1998, se definió el Plan de Ordenación Territorial y se estableció una estrategia de construcción de la ciudad. Se visitan todas las zonas para consultar con los representantes de cada zona. El Consejo Departamental de Montevideo aceptó el Plan de Ordenación con un amplio respaldo político.
En Diciembre de 1999, el Alcalde Arana convoca una asamblea de Juntas Vecinales e inaugura el Plan Estratégico de Montevideo.
Al trabajar sobre unas bases más sólidas y con una población más acostumbrada a tratar directa y permanentemente con los problemas diarios, se obtienen más compromisos que en 1994. La Junta Vecinal, el Consejo Local y el Centro Comunitario Zonal con el apoyo del gobierno central, organizan las reuniones de zona, con el fin de ser capaces de elaborar un Plan de Desarrollo Zonal de diez años de duración.
Otro resultado de este segundo período con un partido progresista es la intensificación de la formación en los Centros Comunitarios Zonales y en las Juntas Vecinales.
Los presentes miembros del Consejo, que fueron elegidos en las terceras elecciones de Concejo en Octubre de 1998, se enfrentan al reto de aumentar la participación para trabajar en profundidad en el Plan de Desarrollo Zonal y en el presupuesto quinquenal para el período del 2001 al 2005.

Resultados obtenidos
Nos gustaría señalar algunos casos que pensamos que son significativos de la legitimidad alcanzada por el proceso y de su impacto en términos de participación, así como en la busca de nuevas relaciones entre el Estado y la los ciudadanos.
Después de diez años, la permanencia del proceso de descentralización, así como su gradual desarrollo, hablan elocuentemente: actualmente, 18 Juntas Vecinales y 18 Concejos Locales están en funcionamiento. El Organismo para la Participación Comunitaria, el Organismo para la Descentralización Política y el Centro Comunitario Zonal se han convertido en verdaderos puntos de referencia para las comunidades locales. Los Centros Comunitarios Zonales (18 en total) han alcanzado el rango de servicios, están mejor organizados y tienen más recursos humanos, materiales y económicos. Existe una importante política de formación dirigida a mejorar la calidad de los servicios. Por ejemplo, en el presente llevan a cabo 16 actuaciones, cuando en sus comienzos sólo llevaban 37. Muchas de estas actuaciones se hacen efectivas a nivel local sin intervención del poder central.
En el momento en que comenzó a funcionar, ya se habían celebrado tres elecciones de Juntas Vecinales. La población ha mostrado una participación creciente y sostenible. En 1993 votaron 68.553 ciudadanos de Montevideo, en 1995 votaron 82.496 y en 1998 fueron 106.909.
En las Elecciones Generales, el gobierno de Montevideo fue elegido con el 35% de los votos, y en 1995 consiguió el 44% de los votos. El escrutinio público llevado a cabo por seis empresas independientes, dan a Arana un respaldo del 60%. Esto le coloca como el candidato favorito para las siguientes elecciones departamentales. De ser así, las fuerzas progresistas entrarían en su tercer período de gobierno en Montevideo.
Los éxitos obtenidos por el Plan Estratégico de Montevideo se extendieron para formular los Planes de Desarrollo Zonales. En el presente existen 18 zonas divididas en subzonas y en unidades base, con el fin de constituir un Pleno de Trabajos de Zona que analizaría la situación y definiría objetivos. Para ello, un equipo local trabaja en coordinación con el nivel central.
La participación de la población en la elaboración del presupuesto se institucionalizó tanto para el Plan Quinquenal como para los Ajustes Anuales. Los métodos utilizados han mejorado, hay un proceso de circulación de información, de análisis y de formación de una lista de prioridades a nivel local, en interacción con el gobierno departamental que se ocupa de la negociación y de la gestión de acuerdos, la monitorización y el control. La monitorización está parcialmente computerizada y nos estamos moviendo hacia un sistema integrado de control de la gestión desde el área descentralizada.
Los ciudadanos han instituido una nueva forma de relación, siguiendo una estrategia de cooperación y de compromisos, estrechamente basada en la práctica. Implica a actores de los sectores tanto públicos como privados, a nivel nacional y departamental, al igual que a la Universidad de la República y a las organizaciones internacionales. Esto hace que las acciones municipales sean más efectivas, que se aprovechen mejor los recursos, que se amplifique la repercusión y que mejoren las relaciones entre los miembros.
Las áreas en que se ha aplicado esta fórmula son las áreas social, ambiental, cultural y los espacios públicos. Esto ha tomado la forma de acuerdos, colaboraciones y la concesión de obras públicas.
Las políticas sociales directas han sido en algunos casos totalmente innovadoras, y en otros casos se han mejorado los servicios o su cobertura.

Se han creado 18 Centros de Preescolar en las áreas periféricas. Se ha establecido un sistema de crédito para 16 de los centros que dan cabida a dos mil niños de edades comprendidas entre los cero y los cuatro años. El programa Apoyo Alimenticio suministra un millón y medio de litros de leche en polvo a 238 escuelas, y consta de centros de alimentación para 70.000 niños y adolescentes.

Se establecieron 6 Centros de Juventud, donde se ofrecen programas de apoyo al desempleo juvenil y otras actividades culturales. Nos gustaría mencionar el Festival de Teatro Juvenil que está trabajando en su novena edición. El crecimiento del grupo de teatro ha sido continuo.

Se establecieron siete Comunas de Mujeres, que son centros de reunión y de servicios para las mujeres de la comunidad. Se han puesto en marcha varios programas, como por ejemplo: cuidados sanitarios globales, igualdad de géneros, prevención d la violencia, formación, etc. Los Concejos Vecinales están compuestos por un 42% de mujeres.

En el campo de la tercera edad, se han creado lugares de reunión para actividades culturales, deportivas y recreacionales. El apoyo financiero se ha conseguido a través de la exoneración o a través de subsidios. También se han establecido dos Centros de Día.

Se han desarrollado varios programas de apoyo para personas discapacitadas: acuerdos de accesibilidad al mercado de trabajo, iniciativas para negocios, transporte gratuito (que abarca a 8.000 personas), vales especiales de descuento en compras (utilizados por 19.000 personas), psicoterapia, etc.

La Oficina de Suelo distribuyó donó 220 hectáreas para vivienda social.

La red de Centros de Salud y de Primeros Auxilios se ha extendido y reforzado, trabajando conjuntamente con los recursos del Plan de Servicios Zonal. A pesar de que el cuidado de la salud no atañe al nivel municipal en Uruguay, la cobertura de nuestro sistema alcanza a 280.000 habitantes de áreas desfavorecidas.
Entre 1990 y 1999, las policlínicas han aumentado de siete a veinte, y las consultas atendidas de 100.000 a 500.000 anuales. A esto debemos añadir 15 policlínicas de gestión comunitaria con las que se han alcanzado acuerdos.
Por otro lado, se han puesto en marcha, en colaboración con las escuelas, programas de control del crecimiento y de salud dental que afectan a 22.000 niños.

Las actividades culturales se han ampliado, mejorando la estructura, estimulando la producción artística y promoviendo actividades en cada zona. Se adquirió un gigantesco escenario y una carpa para las exhibiciones ambulantes. En cooperación con asociaciones de arte, organizamos talleres gratuitos de música, pintura, baile , teatro, etc.
Se han revitalizado 22 Bibliotecas y Centros Culturales en 18 jurisdicciones, y se organizan festivales de música, baile teatro y pintura de murales.

Con respecto a las políticas sociales indirectas, la inversión en los sistemas de drenaje se ha traducido en un aumento del número de ciudadanos servidos (del 78% al 90%). En diez años, se ha realizado el 33% de los trabajos necesarios para actualizar el antiguo sistema de drenaje que tiene ya 136 años de antigüedad. La pavimentación de calles ha aumentado hasta el 90%. La iluminación pública ha pasado de 24.500 luminarias a 64.000. Estos trabajos han cambiado el perfil de muchos barrios periféricos. Se han tomado decisiones de acuerdo con las necesidades de cada zona y mediante el contacto directo con sus habitantes.

Sostenibilidad
La sostenibilidad de un proceso de descentralización está directamente ligada a la voluntad política de los actores implicados, al apoyo social y político obtenido y al alcance y a la calidad de la participación. La viabilidad del proyecto se apoya en una estrategia basada en el diálogo continuado para compaginar los intereses encontrados, en la negociación para superar los conflictos y en la concertación para avanzar en la solución de los problemas públicos.
El proceso requiere un esfuerzo permanente y un apoyo continuado tanto en el momento de toma de decisiones como en el desarrollo de las actividades diarias. Mientras está siendo construido, es necesario el respaldo del gobierno central, de forma que éste coopere con su crecimiento, y le proporcione los elementos necesarios para su consolidación.
Nuestra experiencia nos ha demostrado que para todo grupo social es crucial preservar su autonomía y el derecho a tomar decisiones. Igualmente importante es establecer prácticas abiertas con grupos para la descentralización política. El respeto por la independencia de áreas específicas lleva a una buena interacción en las fases intermedias.
Para consolidar la reforma municipal, ha sido indispensable poner al día estructuras tradicionales, democratizar la acción municipal y desarrollar una administración eficaz, cara a cara con los ciudadanos.

Lecciones aprendidas
La gran lección a extraer de esta experiencia de la ciudad de Montevideo es ver cómo se potencian los recursos cuando se abren los campos de participación y de cooperación. La acción se enriquece con el conocimiento existente en la comunidad, el progreso se realiza desde la sociedad civil y se favorece la gobernabilidad.
A pesar de que aún quedan muchas demandas, se ha dado un paso en la educación civil. A medida que la población se familiariza con los problemas de la gestión municipal tiene acceso a la información que anteriormente permanecia oculta con los asuntos de Estado y adquiere, con el tiempo, la capacidad de analizar, evaluar y dar prioridad a los problemas. Así pueden llegar a la formulación de planes de acción, que se refieren a la totalidad del departamento y que contemplan diversidad de necesidades y prioridades.
El proceso de toma de decisiones necesita tener en cuenta intereses que están en conflicto, enfrentarse a sus diferencias y encontrar soluciones que contemplen todos los factores, tanto a nivel local comunitario como a nivel departamental.
Otra importante lección es que esta forma de dirigir los problemas públicos, obliga a los miembros del gobierno a buscar continuamente el respaldo de la comunidad, en el ir y venir de la vida diaria, con el fin de forjar puentes de unión entre la realidad percibida a nivel local y la realidad percibida desde la globalidad de la ciudad.
La descentralización exige un gran esfuerzo para cambiar la organización, la cultura institucional y la resistencia al cambio y al desarrollo de organismos descentralizados y oficinas no centralizadas.
Una visión integrada de la realidad que refleje las demandas de los actores en el territorio, llevó al diseño de respuestas integradas, que eliminaron la estructura compartimentada con que funcionaban las Unidades Centrales Especializadas. Ya que ni los actores municipales, incluyendo el gobierno, ni los actores sociales civiles tenían la formación necesaria para responder a la complejidad del proceso, la formación continuada se convirtió en un factor decisivo para el proyecto.
No hay duda de que los recursos municipales se asignan donde son más necesarios. Al tomar las decisiones desde el ámbito del día a día, las necesidades sociales se presentan con mayor claridad y el destino de los recursos tiende a ser cada vez más justo. Sin embargo, la forma de tomar decisiones y las relaciones entre los actores son complejas y es difícil armonizar el programa social y el político. Alcanzar esto sin restringir la participación es un reto pendiente. Existe un esfuerzo constante para mejorar la gestión en el tiempo necesario para transformar la burocracia y desarrollar la descentralización. Al mismo tiempo, se debe evitar la "descentralización de la descentralización", de manera que los problemas que el proyecto busca resolver no se reproduzcan en las áreas periféricas.

Transferibilidad
La experiencia de Montevideo se sitúa en un contexto específico, marcado por la estabilidad democrática, aunque interrumpida durante doce años por una dictadura similar a otras de la región, y la relativa integración de la ciudad a pesar del incipiente proceso de segregación que aún parece que se puede detener. La población de Montevideo está acostumbrada a tener acceso a los servicios básicos, situación que se ha heredado de un pasado en que existía un Estado benefactor, habita en un entorno natural favorable, relativamente homogéneo y con una importante clase media. El nivel educativo es alto (más del 90% de alfabetización) y fuertemente politizado. Por otra parte, Montevideo es una ciudad adecuada a su población que asciende a 1.300.000.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, la descentralización participativa que se ha promovido puede ser, en términos generales, un modelo transferible, teniendo siempre en cuenta la importancia de la flexibilidad y la necesaria adaptación a los perfiles de identidad de otra sociedad.

Para hacer la reforma estatal posible, la voluntad política es un factor fundamental.

Otro factor importante es la firme decisión de transferir poder y tareas a los ciudadanos y promover la participación y la responsabilidad conjunta para guiar los asuntos públicos.

No debemos olvidar la importancia de construir un espacio público que no pertenezca al Estado y de seguir una estrategia de cooperación y de acuerdos con los distintos actores, de manera que la experiencia pueda implicar a la mayoría y cuente con el respaldo de una amplia base política y social. La naturaleza de la propuesta no es tarea de una administración, ni es propiedad del Estado, va más allá de las elecciones y necesita de toda la sociedad para poder echar raíces, progresar y mejorar la gobernabilidad.

El modelo debe tender a reconciliar la amplitud y la operatividad. Buscar la modalidad más eficiente y apropiada, que siempre es mejorable, es el verdadero reto para Montevideo y para cualquier otra experiencia.

A pesar de que la descentralización no es un objetivo en sí mismo, y ya que lo que buscamos es la democratización de la sociedad, cualquier intento debe procesarse en los tres niveles (social, político y administrativo) basándose en la regionalización del territorio y con la participación de los ciudadanos, trabajadores municipales y gobierno.

El proceso es gradual, con pasos hacia adelante y hacia atrás, necesita apoyo permanente, una evaluación y corrección continua, formación permanente y siempre se verá afectada por muchas tensiones. Estos no son signos de fracaso sino la manera natural de construir ciudades y de crear un nuevo tipo de gobernabilidad, nacida de "hacer con" y no solamente "hacer para".

Perfil Financiero
1996: 295 millones de dólares
1997: 316 millones de dólares
1998: 320 millones de dólares
El 78% del presupuesto se ha destinado a las Obras y Servicios Comunitarios y al Área Social, que incluye los costes de las obras públicas, las inversiones y los salarios.
Los gastos de la Administración General suponen el 22% restante.
En ambos casos, Obras y Servicios (51%) y Área Social (27%), las decisiones son de naturaleza mixta, implicando al nivel central y al descentralizado. Se estima que este último controla el 20% de los recursos dentro de ese 78%.


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MONTEVIDEO NELSON INDA

El municipio de Montevideo, comprende un área de 528 Km2, con una población de 1.338.600 habitantes localizados en 192 Km2 de área urbanizada. Esta superficie, se complementa funcional y planimétricamente con un área rural, cuyas dos terceras partes estan destinada a la producción horti--frutícola. La Ciudad, fundada por razones estratégicas se asentó en una Bahía, rareza geográfica del Río de la Plata, enmarcada por la Península y el Cerro.

La estructura de la ciudad se sustentó en su base geográfica. El puerto se ubicó en la Bahía protegida, la ciudad amurallada en la Península y la fortaleza en el Cerro, completando el sistema de defensa militar del enclave español. La Costa, ofreció su atrayente paisaje y a partir de mediados del siglo pasado es el espacio de uso recreativo y paisajístico más importante para la población. Los humedales y arroyos que limitan Montevideo, complementan un territorio rural productivo y presentan un paisaje atractivo de extraordinaria calidad ambiental. La variada topografía de cuchillas y cursos de agua ordenó el desarrollo posterior condicionando la orientación de los lotes y manzanas.

En efecto, apartir del primer núcleo poblado, instalado en 1726, la urbanización se extendió, en los tiempos de la independencia política, ocupando el ejido y sus áreas contiguas. De los españoles se heredó una concepción de ciudad homogénea, repetible y receptiva a la diversidad de las arquitecturas que fueron construyendo la ciudad. Sobre los lotes de la cuadrícula indiana se edificaron las construcciones que sustituyeron las incipientes arquitecturas coloniales del siglo XVIII; años más tarde, el conventillo, la casa “standard” del constructor italiano, las casas -quintas perifericas y los chalets transformaron una ciudad que se enriqueció con los aportes del Art-Decó y el Movimiento Moderno. Simultaneamente calles plazas y parques sumados al verde de los espacios libres privados daba forma a un sistema de “áreas caracterizadas”. La calidad de las arquitecturas –edificios simbólicos y de vivienda- de los espacios públicos –de ese período de modernización, representan un patrimonio heredado de valor.

Con posterioridad a los años cuarenta, sobre la ciudad se fueron proyectando novísimas tipologías arquitectónicas y urbanísticas, contrapuestas formal y conceptualmente con la ciudad existente. Es así que las leyes y ordenanzas promovieron nuevas tipologías, formando -y malformando- el Montevideo de los decenios siguientes. En 1946 se promulgó la Ley de Centros Poblados, al año siguiente, la Ley de Propiedad Horizontal que incentivó la construcción de apartamentos en altura, entretanto se aprobaba un “Paquete de Ordenanzas”, verdadero código de arquitectura y urbanismo, complementado con la reglamentación del “ Conjunto Habitacional”. Este cuerpo normativo propiciaba una intención urbanística modélica: generalizadora, igualitaria e indiferenciada. A partir de una zonificación primaria, extremadamente simplista, se consolidó la visión radio-concéntrica del crecimiento de la ciudad, ignorandp la base geográfica, el contexto socio urbano y las preexistencias arquitectónicas.

Desde los inicios de la década de 1960, aún con un aumento demográfico casi nulo, el crecimiento edilicio fue importante. Por un lado, las lógicas del “mercado” condicionaron la concentración en determinadas áreas, como la zona costera, y fueron en detrimento de la centralidad tradicional –signada por la ciudad histórica- y el carácter del espacio urbano. Por otro lado, un parque habitacional “informal” de viviendas tugurizadas, “cantegriles” y asentamientos desestructurados se desplegaba en los intersticios y los municipios vecinos. Ese proceso –que se acelera en las décadas de 1970 y 1980 - difícilmente reversible- dió por resultado una ciudad sectorizada y desagregada, una suerte de “no ciudad”.

En Montevideo se construyen, en promedio, unos 400.000 m2 por año, cuando el stock total construido es de 40.000.000 m2. Una ciudad que no aumenta su población en términos cuantitativos, pero se rehace a sí misma cada cien años y plantea el desafío de conformar nuevas armonías en el contexto de un dinamismo constructivo.

Proyectar el futuro, protegiendo sus calificados espacios, sus arquitecturas trascendentes y sus calidades ambientales incidiendo en las modalidades operativas de los constructores privados fue el desafío que se plantearon las políticas urbanísticas puestas en marcha, tema de este texto donde

LAS POLÍTICAS URBANÍSTICAS.

A principios de la década de 1980, el Grupo de Estudios Urbanos liderado por el hoy Intendente Municipal de Montevideo, Mariano Arana, irrumpió en la “Paz Militar”, agitando la bandera de la defensa de la Ciudad Vieja de Montevideo. El Casco Histórico, el área de mayor relevancia patrimonial que se degradaba por la especulación inmobiliaria asumió protagonismo pues, cuando la dictadura dominaba la vida del país, el montevideano se movilizó por la defensa del “barrio histórico”. Un movimiento de opinión pública permitió establecer la ordenanza de protección de la Ciudad Vieja integrandose una Comisión Especial para hacerse cargo de su desarrollo arquitectónico y urbanístico. Simultáneamente, los vecinos del barrio industrial de “Nuevo París”, en una acción inédita, cuestionaban la construcción de una autopista que perjudicaba su barrio y mas globalmente, la ciudad.

Dos movimientos localizados en diferentes zonas físicas y apoyados en disímiles intereses, marcaban un punto de inflexión, tanto en las ideas sobre la ciudad, como en el rol activo que asumía la población. Se inició así una suerte de “revolución cultural” que permitió las transformaciones.Las operaciones sobre la Ciudad Vieja se fueron ampliando progresivamente al conjunto de Montevideo.

En la década de 1990, el municipio instauró nuevos instrumentos y estrategias de actuación, sustentados en voluntad política y consensos sociales. Dos años después, en el marco de una reestructuración municipal, se creó la División de Planificación Territorial, integrada a la Unidad Central de Planificación Municipal, que permitieron legitimar las políticas, instrumentos y estrategias de actuación más conveniente.

Desde esa experiencia, en 1998 se aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial de Montevideo, un verdadero contrato colectivo entre los montevideanos y la Administración Municipal, donde se acordaron los objetivos a lograr y los instrumentos a utilizar. No se trató de un plan de gobierno, ni de un programa político, fue un marco de orientación para las acciones a emprender sobre el espacio público. Las propuestas fueron tributarias de lectura estructural de los fenomenos, considerando un contexto de cambio.

El Modelo Territorial del Plan ordena la construcción del territorio montevideano y sugiere actuaciones puntuales de valor estratégico. En referencia a la esfera del espacio público, se plantea una serie de objetivos y de instrumentos de gestión que actúan tanto para la valoración de la urbanidad existente como en vistas a una ciudad posible. Los tres ejes prioritarios fueron el reequilibrio socio-urbano, el reconocimiento y recalificación de la calidad arquitectónica y urbanística y la cooperación público-privada.

El reequilibrio socio urbano apunta a contrarestar los desequilibrios tributarios del impulso constructor de las d´ñecadas de 1960 y1870 que dió como resultado el crecimiento desmedido en la costa este y la perdida de valores de la centralidad histórica. Era necesario revertir tendencias. El informe del urbanista J. T. Herbulot para el Plan de Saneamiento de 1992 era ilustrativo: dividía la ciudad por una “diagonal del bienestar urbano”, indicativa de la segregación socio-espacial. Pues causas y efectos acumulados tuvieron como correlato un desquilibrio entre el hiperdesarrollo de la costa--este, el poco desarrollo del área mediterránea y la degradación de la Bahía. La clave, en ese sentido, consistió en imaginar un nuevo equilibrio entre sectores.

El reconocimiento de las calidades arquitectónicas y urbanísticas, refiere a la necesidad de proteger las arquitecturas de excelente factura formal y constructiva que conforman la “calle montevideana”, armónicamente proporcionada. Desde esa perspectiva, se busca su completamiento mediante una política específica para la sustitución de las piezas arquitectónicas –evitando la demolición a ultranza- por medio de medidas destinadas a adecuar lo nuevo con lo existente.

La cooperación público-privada, alude a las nuevas modalidades de negociación, que permitieron institucionalizar instrumentos de gestión del espacio público en base a acuerdos con agentes inmobiliarios con la participación de las organizaciones civiles.

EL ORDENAMIENTO DE LA ACCIÓN PRIVADA

Las directivas del Plan se reflejan en la acción dirigida a la estructuración del Espacio Público, vinculando las intervenciones con la reorientación de la construcción del esfuerzo privado. Una lectura tipológica del Espacio Público relacionándolo con los modos de intervención, permitió proponer los siguientes tipos básicos.

1. El espacio público “coral”
a. Áreas Hipercríticas.
b. Preservación Invisible
c. Reciclaje
2. El espacio público de “esparcimiento y representación”
a. Plazas.
b. Parques
3 El espacio público “visual”

1. El espacio público “coral”

1.a. Las Áreas hipercríticas son aquellas de equilibrio arquitectónico—urbanístico que con alta calidad arquitectónica y espacial, se distorsionaban por la presión inmobiliaria. En estos casos, el sistema de ordenamiento de la actividad privada se funda en Comisiónes Especiales Permanentes, constituídas por un cuerpo de personalidades notables que evalúan los proyectos presentados en función de su adecuación al sitio. Cuatro Comisiones controlan y deciden la edilicia del área urbana de Montevideo.

La “Comisión Especial Permanente de la Ciudad Vieja”, actúa sobre las 100 hectáreas del casco primitivo, área homogénea afectada por la pérdida de población y actividades. El “Consejo Auxiliar de Pocitos” se ocupa de las 200 hectáreas de la zona balneraria de mayor demanda constructiva. “La Comisión Especial de Prado – Capurro”, se desempeña en las 600 hectáreas, que urbanizadas por casas-quintas a fines del siglo XIX, requieren de una especial protección paisajística al igual que las 800 hectáreas de la “ciudad-jardín montevideana” a cargo de la “Comisión Especial de Carrasco y Punta Gorda”. A esas Comisiones, se sumó en fecha reciente la “Unidad de Patrimonio Municipal”, que a pesar de sus aristas críticas ha logrado una actuación consensuada.

A más de veinte años de la creación de la primera Comisión, el sistema logró la recuperación y revalorización de la calidad espacial de los distintos sectores, reemplazando una normativa generalista y cuantitativa por modos de operar cualitativos y capaces de otorgar respuestas específicas. Cabe mencionar que gran parte de su éxito es deudor de la formación técnica y del desempeño de sus miembros.

1.b. La preservación invisible trata de recuperar los rasgos identitarios del espacio urbano, que fueron perdiendose por la presión inmobiliaria que impulsaba la altura y la densificación de algunos sectores sobre otros.
Se adoptó una altura standart para el territorio no atendido por Comisiones Especiales; un “techo” de 9 metros para todas las construcciones futuras, salvo escepciones debidamente fundadas. Con esa óptica, a comienzo de la década de 1990, se reordenaron zonas de alta demanda constructiva como Punta Carreta, Pocitos, Malvín, Parque Rodó y con posterioridad se extendió a la ciudad en su conjunto, en articulación con la implementación del Plan. Esa política agresiva permitió, en poco tiempo, revalorizar en términos arquitectónicos y económicos amplias áreas de la ciudad. A esta forma de defender el espacio público se suman ordenadores complementarios como el “Acordamiento” en altura o en planta, que minimizan los efectos de los edificios ya construidos con medianeras.

1.c. El Reciclaje se impulsó con el objetivo de proteger importantes sectores caracterizados por arquitecturas de calidad, de un espacio público “coral” a conservar. Desde ese horizonte, desde fines de la década de 1980, por convenio entre la Intendencia Municipal Montevideo y el Banco Hipotecario del Uruguay, se desarrolló un Programa, que combina una Ordenanza Municipal de Preservación de Viviendas expresamente adaptado para aceptar el cambio de tipología, y un Crédito Hipotecario muy accesible, dirigido básicamente al pequeño constructor y al adquirente de clase media. Este convenio, ha permitido refuncionalizar la casa “standard” multiplicando su capacidad habitacional primitiva y cambiando el valor económico y social a más de 300 unidades de esas viejas y significativas construcciones , reconvirtiéndolas en más de 1.400 viviendas.

2. El espacio público de “esparcimiento y representación”

2.a, 2.b. Las Plazas y parques estructuran el tejido habitacional de la ciudad y son un referentes importante espacio público de uso para los habitantes. La Plaza Matriz colonial fue el centro cívico y religioso de la primera época, y continúa teniendo un fuerte acento evocador e identificador. Se complementa con la Plaza Independencia, de cuño republicano, puntapié inicial del sistema de parques –como por ejemplo “Los Aliados”, el “Urbano”, el ”Prado” y “Capurro”- y plazas creadas desde el estado entre fines del siglo XIX y principios del XX.

La política municipal no logró instaurar un mantenimiento eficiente, por lo cual recurrió al los “Patrocinios”, sistema por el cual la conservación, equipamiento y mantenimiento de plazas se comparte con empresas privadas y asociaciones de vecinos. Esta experiencia ha tenido importantes resultados, aunque perfectibles mejorando los espacios verdes existentes y creando nuevos. Asimismo, en esa lógica, se realizaron circuitos peatonales con el apoyo y aporte vecinal, que dieron como resultado lugares de interés como la calle Sarandí, eje vertebral del Paseo Cultural de la Ciudad Vieja. En forma simétrica, se instaró una política de “concesión sin concesiones”, por medio de la cual las asociaciones que usufructúan los parques montevideanos ayudan en su cuidado y mantenimiento con la obligación de preservar su uso colectivo.

3. El espacio público “visual”

La ciudad se vertebró desde su inicio en directa relación con su entorno geográfico. La Ciudad amurallada se complementaba con la zona de propios y chacras y que se extendía en la fértil ondulación montevideana. La costa, despreciada en sus inicios, con playas de arena y el espacio rural de paisaje productivo, conforman dos singularidades paisajísticas a las que se suman las cuencas.

La costa se compone de tres zonas geográficamente y constructivamente distintas. La costa este hiperdesarrollada, de mayor densidad habitacional se contrapone a la costa oeste, con playas solitarias y escasa ocupación, que fuera declarada Monumento Histórico Nacional. Es muy distinto el caso de la propia Bahía eje de simetría de Montevideo, baricentro de su historia y la que mas potencialidades encierra para su desarrollo futuro. La costa y su paisaje son objetos privilegiados para las intervenciones urbanísticas que se propone valorizar los espacios públicos.

De igual modo, el área rural, con más de 300 km2 es supervisada por una Comisión Especial Permanente, creada en 1995, con un funcionamiento idéntico a los entes que actúan dentro del el área urbana. Toda actuación física en el área rural arquitectónica urbanística debe ser aprobada por dicha Comisión, integrada por técnicos, representantes institucionales, y de asociaciones de vecinos, que efectúa el control de la actividad privada, coordina las acciones públicas y encuadra las actividades municipales.

QUE POR-VENIR

Con la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial de Montevideo1998-2005, se cuenta con un instrumento para conquistar nuevos objetivos. Entre ellos, es preciso aún organizar un sistema de espacios públicos vertebradores, como las Cuencas de los Arroyos Urbanos y transformar la Bahía.

Las cuencas de agua y sus riberas, en gran parte inutilizadas, ofrecen el marco de las actuaciones más relevantes sobre las áreas mediterráneas deprimidas. El mejoramiento de la calidad de las aguas ( Plan de Saneamiento II Y III), se complementará en un programa de áreas verdes equipadas, que permiten relacionar la costa del río interior con la ciudad, creando como atractivo y revitalizador un parque lineal continuo. Los tres arroyos interiores –Pantanoso, Miguelete y Malvín—dieron lugar al “Programa--Proyecto Miguelete”- eje que permite unir la Bahía de Montevideo, el parque del Prado, el parque del Cementerio del Norte estructurando los tejidos urbanos intermedios. El Programa, debe ser coordinado con el sector privado con el objeto de renovar el parque habitacional y su equipamiento, aprovechando la generación de un nuevo “frente marítimo”.

La Bahía, asiento de la fundación, del primer balneario público, de la Estación Central de Ferrocarril y del Puerto con sus instalaciones brinda actualmente nuevos espacios de oportunidad. Los cambios en el sistema productivo y de transporte, dieron lugar a áreas deterioradas y desocupadas, Una operación de magnitusd en el sitio, permite generar un nuevo “espacio público” que actúe además como factor desencadenante de procesos de renovación en los tejidos más deprimidos de Montevideo. El sitio, de acuerdo al Plan Montevideo es “Área de Promoción” y por lo tanto, por iniciativa privada o pública en determinadas condiciones, puede obtener un régimen especifico de ordenamiento urbanístico – arquitectónico. El destino de la Bahía de Montevideo y de su formalización esta abierto (aún).

DESCENTRALIZACION EN MONTEVIDEO: MILLONES DE DOLARES Y POCOS RESULTADOS

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DESCENTRALIZACION EN MONTEVIDEO: MILLONES DE DOLARES Y POCOS RESULTADOS
Mucha burocracia, poca participación
La Intendencia de Montevideo gasta 20 millones de dólares por año en su programa de descentralización. Mucho dinero y resultados escasos.


ANDREA TUTTE

A LO LARGO de una década, el Departamento de Descentralización de la Intendencia de Montevideo ha ido creciendo en tamaño, presupuesto y funciones hasta convertirse en la mayor repartición de la comuna y emplear al 24% de sus 9.500 funcionarios. La descentralización como proceso de participación ciudadana, en cambio, ha avanzado mucho más lentamente.

Si bien el 52% de los montevideanos ve la descentralización como algo positivo, el 71% cree que a pesar de ella es poco y nada lo que se puede influir sobre las decisiones del gobierno municipal, según una encuesta del Instituto de Investigación y Desarrollo (Ides) difundida durante un seminario organizado por la Intendencia en junio.

Según la misma encuesta, a más de 10 años de la división de Montevideo en 18 zonas con sus correspondientes Centros Comunales Zonales, el 45% de la población todavía ignora cuál de esas oficinas es la que corresponde a su domicilio y apenas el 26% cree que son eficaces.

Retribuciones

El Departamento de Descentralización tiene unos 2.300 funcionarios, de los cuales 1.042 trabajan en los 18 Centros Comunales Zonales. De los demás, algunos cumplen funciones en policlínicas o guarderías municipales, pero la mayoría trabaja en el edificio central de la Intendencia, donde funcionan distintas comisiones (Mujer, Tercera Edad, etc.) y oficinas (como la Inspección General o las direcciones de Atención a la Salud, Servicio Médico, Salubridad Pública y Bienestar Social) dependientes del Departamento de Descentralización.

En cada Centro Comunal hay en promedio 58 funcionarios. Diez de ellos son administrativos (hay 183 en total) y los demás son funcionarios de alumbrado o barrido, profesionales (cada centro comunal cuenta con un arquitecto y al menos un asistente social) y docentes de los distintos cursos, como teatro o manualidades, que se imparten en los centros.

Las retribuciones de estos 1.042 funcionarios significarán un desembolso de 18,2 millones de dólares anuales (unos 1.456 dólares por funcionario y por mes, en promedio) según el presupuesto municipal para el 2002. La cifra representa el 85,7% del dinero asignado a los Centros Comunales, sin contar el resto del Departamento de Descentralización; los gastos de funcionamiento representarán el 10,9% (2,3 millones de dólares) y las inversiones, apenas el 3,2% (695.583 dólares).

Hoy, los centros comunales cuestan anualmente el doble que en 1995, cuando se les destinaban unos 11 millones de dólares al año. El pico máximo fue alcanzado en 1999, con 23 millones de dólares, y pese al recorte de horas extras implementado desde entonces la cifra no ha descendido mucho: para el 2002 está previsto destinarles 21,2 millones de dólares. "Desde 1998 se llevan gastados en ellos unos 82, 83 millones de dólares, una suma casi igual a todo el déficit acumulado de la Intendencia", afirmó el edil herrerista Osvaldo Abi Saab. "Estamos gastando mucho y haciendo poco: si no se busca la manera de priorizar obras y servicios y los dineros se gastan en cosas secundarias, no vamos por buen camino".

Uno de los puntos que Abi Saab critica es la existencia de 18 secretarios (uno en cada zona) políticamente designados. Cada uno de ellos cobra un sueldo de 2.400 dólares mensuales. Es decir que, entre todos, cuestan al contribuyente más de medio millón de dólares al año. "Estos secretarios deberían desaparecer, o ser funcionarios de carrera", afirmó el edil. "Ahora se designan en base a un reparto de cargos entre los distintos partidos que integran el Frente Amplio".

Golpee ahí

El objetivo de los Centros Comunales es "acercar" la Intendencia a los barrios, evitando o al menos minimizando las expediciones burocráticas hacia 18 y Ejido. Pero los resultados obtenidos no parecen estar a la altura del costo que implican.

Hoy en día, en los centros comunales es posible tomar clases de teatro o denunciar una vereda rota (para esto hay que ir personalmente y llenar un formulario), pero para pagar una multa por sacar la basura fuera de hora sigue siendo preciso ir hasta el Palacio Municipal, pasar por una ventanilla en el subsuelo y luego subir hasta la caja, en el entrepiso. En los centros comunales es posible obtener información sobre la nueva tasa de saneamiento, pero quien reclama la corrección de algún error en la factura es derivado al sexto piso del edificio central de la Intendencia

Quien se presenta en un Centro Comunal para reclamar la desobstrucción de una cámara séptica ni siquiera debe llenar un formulario: simplemente le indican que llame por teléfono al número 1950. Y si alguien reclama el corte de las raíces de algún árbol que hace estragos bajo el suelo de su casa, se expone a diálogos como este, acaecido en el Centro Comunal 11 a mediados de diciembre.

--Buenas tardes, vengo a pedir que corten las raíces de un árbol que me está levantando las baldosas de un pasillo.

--¡Ah! Pero mirá que eso demora... --dice el funcionario.

--¿Cuánto demora?

--Depende... el problema es que no hay plata para arreglar la vereda después de cortar las raíces. Ahora, si el arreglo de la vereda lo podés hacer por tu cuenta, pagándole a particulares, ahí sí te demora menos.

--Entonces, si el arreglo de la vereda lo pago yo, ¿el corte de las raíces lo hacen rápido?

--Y... más o menos. Por ahí por marzo, calculale.

"Hoy por hoy hay unos 80 o 100 trámites que se pueden hacer en los Centros Comunales", afirmó Ernesto de los Campos, director del Departamento de Descentralización. "Hace 15 años, el ciudadano que tenía un problema de humedades tenía que venir como una gran aventura al Palacio Municipal, estaba horas dando vueltas sin saber qué oficina le podía resolver eso. Hoy el ciudadano sabe a dónde puede llamar si tiene determinado problema. El grado de respuesta, que por supuesto aún tenemos que mejorar, es bueno".


Media hora antes de la entrevista con de los Campos, una señora de unos 60 años se presentó en el segundo piso del Palacio Municipal, pidiendo hablar "con alguien del Departamento de Descentralización".

--Si, pero ¿con quién? --pregunta un funcionario instalado en un escritorio en el pasillo.

--No sé con quién. Vengo del tercer piso, fui a reclamar por un problema de humedades y me mandaron para acá.

--A ver, golpee allí --dice el funcionario, señalando la puerta que se encuentra justo frente a su escritorio. La puerta tiene un cartel que dice: "División Oeste".

--Ah, pero yo vivo en el este de la ciudad --murmura la señora, enfilando por su cuenta hacia otra puerta, dos metros a la izquierda, con el cartel "División Este".

La señora golpea, plantea su problema y es derivada nuevamente al tercer piso del Palacio Municipal. Cuando dice que ya estuvo por allí, la funcionaria desaparece tras la puerta unos cinco minutos.

Mientras espera, la vecina ("ah, no, el nombre no te lo doy porque no quiero tener problemas") cuenta su peripecia. "Empecé el trámite en julio del 2000, en el Centro Comunal 7. Me dijeron que iban a mandar a mi casa un arquitecto, que fue varios meses después y me dijo que a comienzos de diciembre de este año volviera a llamar al Centro Comunal. Llamé, pero me dijeron que el expediente estaba perdido y me mandaron al tercer piso de la Intendencia. Del tercer piso me mandaron para acá".

La puerta se abre nuevamente y la funcionaria le dice que tiene que volver al tercer piso. "¡Pero si ellos mismos me mandaron para acá!", protesta la señora, que se aleja rezongando. "Tengo más de 30 años de empleada pública y nunca vi una cosa así".

El techo

La descentralización montevideana se basa en tres instituciones: una administrativa (el Centro Comunal), una política (la Junta Local, con cinco ediles designados por los partidos) y otra electiva (los Concejos Vecinales, con entre 25 y 40 concejales votados por los vecinos).

Estos concejos son los que deben canalizar la participación ciudadana, para que pueda efectivamente hablarse de descentralización y no simplemente de "desconcentración" de servicios como el alumbrado o el barrido (que antes se coordinaban directamente desde el edificio central de la Intendencia). No tienen poder de decisión pero actúan como una especie de cuerpo asesor de la Intendencia, planteando las inquietudes y estableciendo prioridades para la realización de obras en cada zona. Sin embargo, según el Ides, sólo el 24% de los montevideanos sabe para qué sirven estos organismos.

La campaña publicitaria para las últimas elecciones de concejales no hizo mucho por aclarar esta cuestión, más allá de informar que era posible votar al médico o a la peluquera. Además, como empezó a emitirse muy poco antes del 31 de octubre, fecha límite para la inscripción de candidatos, tampoco sirvió para alentar la postulación de nuevos aspirantes a concejales.

A pesar del gasto de 343.000 dólares en publicidad, la participación en estos comicios, que desde la creación del sistema no había dejado de crecer lentamente, disminuyó por primera vez. En 1998 habían votado 106.909 personas. El 25 de noviembre votaron 100.259. Y sólo el 17% de quienes ya eran concejales se postularon a la reelección.

"Sabemos que estamos llegando a un techo que no tendríamos que tener", admitió de los Campos. "Tenemos que buscar la forma de que los ciudadanos participen más: creemos que falta una mayor comprensión de cuál es el rol del Concejo Vecinal".

Para otros, en cambio, el problema no es la falta de comprensión sino el desencanto con un sistema que prometió más de lo que ha dado. "Decir `vamos a buscar la descentralización, vamos a crear oportunidades de participación`, esa línea política está bien, pero parece que por ahora no se están viendo los resultados", opinó el abogado y ex diputado colorado Ope Pasquet en La Tertulia de radio El Espectador. "No hay una respuesta acorde a lo que cabría esperar, la gente no esta compenetrada, no se ve la eficacia del asunto".

El sociólogo Rafael Bayce, por su parte, coincidió: "todas estas instituciones nuevas se evalúan no en función de las intenciones teóricas con las que se crean sino en la medida en que la gente ve que vale la pena involucrarse o no (...) Hay una evaluación implícita en la cantidad de votantes en el sentido de que ni fu ni fa con la descentralización".

El edil nacionalista Osvaldo Abi Saab, por su parte, también cree que existe una decepción con la descentralización. "El hecho de que el Encuentro Progresista aumentara su votación en las últimas elecciones municipales y aún así haya disminuido la participación en las elecciones de concejales muestra que hasta los propios frenteamplistas están descreídos del sistema que ellos mismos crearon, con el apoyo de todos los partidos", afirmó. "La descentralización es positiva en su estructura pero no en la forma en que se está aplicando".

Para Raúl Pérez, presidente de la organización barrial La Proa, de Malvín Norte, y ex concejal, la responsabilidad es compartida por la Intendencia y los ciudadanos. "Al principio fue un boom por la novedad, acá en la zona por ejemplo se hizo finalmente el saneamiento y eso generó mucha movilización, pero luego el vecino fue perdiendo interés y motivación, y los concejales fuimos perdiendo efectividad", afirmó. "Pero también hay una falta de resultados por parte de la Intendencia: hay cantidad de expedientes que nunca han tenido respuesta, ni siquiera negativa".

Mario Perazzo, ex concejal del Prado, tiene una opinión similar. "El vecino que llega a trabajar al Concejo Vecinal llega con un montón de planteos, con una urgencia lógica porque es su vida la que le marca los tiempos. Quiere un semáforo en la esquina para la semana que viene, y la Intendencia tiene otros tiempos. Puede tardar dos o tres años", afirmó. "Y el vecino se cansa porque va todas las semanas, le dedica dos horas o más de su tiempo, quiere que las cosas se hagan rápido y no es así. Entonces, elegimos 40 concejales y cuando termina el período los que siguen yendo son diez o 15".

No hay plata

En estas elecciones, La Proa, que siempre tuvo los concejales más votados de su zona, por primera vez no presentó candidatos. "Por un lado estaba la problemática interna: no teníamos un gran candidato. Pero también fue una crítica a cómo funciona la relación del Concejo Vecinal con el Centro Comunal".

Pérez cree que hay fallas en la comunicación entre los concejos y los centros comunales, y entre estos y el edificio de 18 y Ejido. "Hemos visto que hay cantidad de cosas en las que la solución pasa siempre por las oficinas centrales y no existe el contacto o la fluidez que debería haber con el Centro Comunal".

Un ejemplo de eso es lo ocurrido en el período pasado cuando los centros comunales de La Teja, el Cerro y Paso de la Arena invertieron 20.000 dólares cada uno del dinero destinado al mantenimiento de sus locales para comprar, entre todos, una máquina para arreglar calles. Pero la inversión no fue autorizada por la Intendencia.

En otras ocasiones, son las limitaciones presupuestales las que frenan las iniciativas vecinales. En teoría, los concejales de cada zona pueden determinar las prioridades de inversión en cada rubro (pavimentación, acondicionamiento de plazas, etc.). Pero como los montos destinados a cada rubro son asignados por el intendente, muchas veces el dinero disponible no es suficiente para realizar la obra que los vecinos consideran prioritaria.

"El Centro Comunal 6 priorizó desde el primer concejo vecinal la cuenca del arroyo Malvín, y si bien no podemos decir que no se ha hecho nada, sigue habiendo asentamientos sin regularizar, basurales. Se hicieron 400 metros de cercado, pero quedan mil", afirmó Pérez.

Nos dicen `estamos de acuerdo con ustedes, pero no hay plata nada más que para eso`. Entonces, se le da autoridad al vecino para que diga que obras quiere, pero después no se pueden hacer. Y eso desestimula mucho". *

UNA INTENDENCIA CON EL SI FACIL

EL 27 DE DICIEMBRE, la Intendencia Municipal de Montevideo y el sindicato de funcionarios municipales (Adeom) firmaron un convenio salarial que prevé aumentos en base al 100% del índice de precios al consumo cada seis meses (o cada cuatro, si la inflación en el semestre anterior supera el 7%). El acuerdo también incluye la ampliación del seguro de salud para incorporar emergencia médica, atención odontológica y servicio de acompañantes, un aumento del 10% en la partida destinada a útiles escolares y aumentos del 1% en octubre del 2003 y del 2004 por "recuperación salarial".

Pero aunque la expresión "recuperación salarial" sugiere un deterioro en las remuneraciones de los funcionarios municipales, las cifras demuestran todo lo contrario. Según una investigación del economista Juan Manuel Rodríguez, entre 1990 y 1999 (la primera década de administración comunal frenteamplista), el salario real de la mayor parte de los funcionarios municipales mejoró un 63,7% durante la administración de Tabaré Vázquez y llegó a 84,4% en la primera gestión de Mariano Arana. Esto se debió a aumentos superiores a la inflación y a la reducción de ocho a seis horas en la jornada laboral. En el escalafón profesional el aumento llegó a ser de 109,9%, debido a la reducción de seis a cuatro horas en su jornada laboral.

LA DESCENTRALIZACION EN EL TAPETE

EN EL 2002 la Intendencia de Montevideo integrará una comisión mixta con la Junta Departamental para estudiar cómo mejorar el sistema de descentralización, dijo Ernesto de los Campos, director de Descentralización.

Entre los cambios previstos se encuentra un nuevo sistema de barrido, con una reestructura de los circuitos y una exigencia mínima (que hasta ahora no existía) con respecto a la cantidad de cuadras a barrer. También se prevé ampliar los trámites que se pueden hacer en los centros comunales, como la emisión de partidas de nacimiento o certificados de defunción.

En lo que se refiere a fomentar una mayor participación ciudadana, el panorama no está tan claro. Algunos cambios recientes llevan a algunos a pensar que, más que profundizar la descentralización, hay aspectos que están volviendo a centralizarse.

En este período se crearon tres divisiones --Este, Oeste y Centro-- que tienen a su cargo seis centros comunales cada una. Estas divisiones tienen su sede en el Palacio Municipal.

Según de los Campos, "lo que se hizo fue crear tres divisiones donde antes había una, con un solo director que se veía desbordado; el cambio ha ayudado a un mejor control y un mayor contacto con las Juntas Locales y Concejos Vecinales".

Pero no todos ven el cambio como positivo. "Es complicar las cosas; por un lado se descentraliza y por otro se vuelve a centralizar", opinó el ex concejal Mario Perazzo. "Es cierto que hay temas comunes a varios centros comunales --como el arroyo Miguelete-- pero esto es como crear un comunal más grande".

Otro escollo a superar es la resistencia a escuchar a los vecinos por parte de algunos técnicos y funcionarios municipales. "A veces la gestión de la descentralización parte directamente de la figura del intendente, pero los técnicos y los mandos medios no necesariamente están de acuerdo", afirmó Perazzo. Obedecen y te dicen que sí, que están de acuerdo en todo, pero cuando llega el momento dicen `yo no voy a dar ninguna explicación`. Hubo un director que dijo esto, delante del propio intendente, al ser citado por el concejo vecinal que yo integraba".

Muchas veces --como en el caso de la controvertida plaza Galicia-- se producen conflictos entre vecinos y técnicos. "A veces parece que existe un menosprecio de los técnicos hacia el vecino", afirmó Pérez.

Muchos piensan igual. "En muchos casos, los profesionales del municipio defienden proyectos que despiertan suspicacias o criticas de los vecinos, y no logran generar un diálogo con ellos", afirmó Eduardo Gudynas, investigador del Centro Latinoamericano de Ecología Social. "Por el contrario se escudan en su carácter de técnicos, a veces insinuando que saben más que los vecinos. Para ellos la participación es una traba".

"También es evidente que muchos técnicos municipales tienen resistencias, ciertos miedos, y hasta un cansancio con las largas discusiones con los vecinos", continuó Gudynas. "Temas nuevos, como el ambiental, están generando más resistencias que avances concretos. Por esa razón, muchos problemas ambientales terminan en conflictos barriales donde hay vecinos protestando por cuestiones como el plomo, el saneamiento o las áreas verdes. En muchos de esos casos, esos vecinos son votantes del Frente Amplio. Pero ellos advierten que la estructura municipal no puede responder a sus demandas; a veces ni siquiera los escucha. La participación vecinal también tiene que funcionar cuando los vecinos dicen no, cuando opinan distinto que la Intendencia".

MONTEVIDEO, URUGUAY

Resumen descentralización de Montevideo.

El proceso de descentralización entró en efecto trece días después de que el gobierno del Frente Amplio tomase posesión de su cargo. El primer paso fue la división de Montevideo en 18 zonas (64 barrios) y la creación de un Comite Especial para la Descentralización y la Participación. En cada una de las jurisdicciones se instaló un Centro Comunitario Zonal. Gracias a estos centros se entró en contacto con las organizaciones sociales y con la comunidad. Desde el comienzo, los miembros de la comunidad y los empleados municipales trabajan juntos, como líderes y como miembros de los Centros Comunitarios Zonales.

La descentralización montevideana se basa en tres instituciones: una administrativa (el Centro Comunal), una política (la Junta Local, con cinco ediles designados por los partidos) y otra electiva (los Concejos Vecinales, con entre 25 y 40 concejales votados por los vecinos).

El proceso comenzó en 1990 y se ha desarrollado durante diez años. Su principal logro ha sido la construcción gradual de un entorno local de gobierno en cada una de las 18 zonas en que se divide Montevideo. En estas zonas interactúa un organismo social de participación, un organismo de representación política y un servicio descentralizado municipal, cada uno de ellos claramente individualizados y compartiendo un área común donde sus recursos se ven maximizados.
La comunidad local ha ido participando gradualmente en la definición del presupuesto municipal, estableciendo sus prioridades con respecto a los problemas y a las inversiones necesarias.
Se están desarrollando políticas sociales apropiadas para las zonas económicamente más débiles, siguiendo una estrategia que incluye la oferta de servicios y, al mismo tiempo, incorporando a los usuarios a la gestión de estos servicios, de manera que no sean meros receptores del servicio, sino protagonistas de éste.

Los Concejos Locales son cuerpos del poder político ejecutivo designados por el Alcalde y reciben las propuestas que provienen de los partidos políticos. Las Juntas Vecinales son cuerpos sociales para la consulta y el control. En este mismo año (1993) se celebraron las primeras elecciones de este tipo y los representantes elegidos por voto popular comenzaron a trabajar.
Ambos organismos, en sus diferentes capacidades, se encargan de prever, organizar y controlar las actividades de la zona, así como de estudiar las necesidades y expectativas a corto y medio plazo.
El Plan Estratégico de Montevideo implica intercambios entre los vecinos, los empleados municipales y el gobierno, y, dado que el presupuesto está elaborado en colaboración con los miembros de la comunidad, es una herramienta apta para construir con ella la democracia, y aún más, tiene un valor paradigmático. En cada una de las zonas, que a su vez estaban divididas en subzonas y unidades territoriales básicas, los ciudadanos de Montevideo trabajan juntos para diseñar un plan con objetivos claramente definidos, que guíe el proceso de desarrollo local a largo, medio y corto plazo.


El Departamento de Descentralización tiene unos 2.300 funcionarios, de los cuales 1.042 trabajan en los 18 Centros Comunales Zonales. De los demás, algunos cumplen funciones en policlínicas o guarderías municipales, pero la mayoría trabaja en el edificio central de la Intendencia, donde funcionan distintas comisiones (Mujer, Tercera Edad, etc.) y oficinas (como la Inspección General o las direcciones de Atención a la Salud, Servicio Médico, Salubridad Pública y Bienestar Social) dependientes del Departamento de Descentralización.

En cada Centro Comunal hay en promedio 58 funcionarios. Diez de ellos son administrativos (hay 183 en total) y los demás son funcionarios de alumbrado o barrido, profesionales (cada centro comunal cuenta con un arquitecto y al menos un asistente social) y docentes de los distintos cursos, como teatro o manualidades, que se imparten en los centros.

Las retribuciones de estos 1.042 funcionarios significarán un desembolso de 18,2 millones de dólares anuales (unos 1.456 dólares por funcionario y por mes, en promedio) según el presupuesto municipal para el 2002. La cifra representa el 85,7% del dinero asignado a los Centros Comunales, sin contar el resto del Departamento de Descentralización; los gastos de funcionamiento representarán el 10,9% (2,3 millones de dólares) y las inversiones, apenas el 3,2% (695.583 dólares).

Fechas clave

1990. División en regiones del departamento de Montevideo: se crean 18 distritos y se establecen los Centros Comunitarios de Zona. Se define el primer presupuesto de cinco años con la participación de la comunidad.

1992-1993. Forum de Montevideo I "Descentralización y Participación": Consulta abierta a los ciudadanos de Montevideo sobre las distintas modalidades de participación de los miembros de la comunidad en las Juntas Vecinales. Creación de los Concejos Locales y de las Juntas Vecinales. Los primeros funcionan como organismos políticos y los segundos como organismos sociales. Primeras elecciones para las Juntas Vecinales y su puesta en marcha.

1995. Segundo plan quinquenal establecido con la participación de la comunidad.

1996. Forum de Montevideo II "construyendo ciudadanos". Consulta abierta para evaluar el proceso de descentralización iniciado. Segundas elecciones para las Juntas Vecinales.

1998. Terceras elecciones para las Juntas Vecinales.

BARCELONA, ESPAÑA. DOCUMENTACION DEL AJUNTAMIENTO

Siguiendo el posterior vinculo llegaran al sector de Documentacion del Ajuntament de Barcelona. Un ejemplo a seguir. Una meta. Un referente exitoso.

http://www.bcn.es/participacio/castella/

DESARROLLO, DEMOCRACIA,

El modelo Español en el contexto europeo
Algunas cuestiones

Por Norberto Spagnuolo di Nunzio
Diplomado en Ordenación del Territorio
Diseñador Urbano

1 / ALGUNAS CIRCUNSTANCIAS GENERICAS:
La industrialización, el desarrollo, la era mundial de las comunicaciones, la organización aún perversa del libre mercado, la explotación liberal de la economía de escala, en definitiva la globalización, parecen haber traído consigo, no sólo en las metrópolis mundiales y sus territorios nacionales, sino incluso en los países dependientes y subdesarrollados, casi siempre con mas virulencia, el fenómeno de la concentración de la población en áreas urbanas cada vez más grandes, con el consecuente despoblamiento del interland, el resto del territorio, que queda como espacio rural, abandonado o en explotación de las riquezas naturales, y a veces, con suerte o sabias políticas, como espacio natural preservado. Eso hace que pueda hablarse casi de una ley física en lo que hace al territorio y su desarrollo histórico en relación a su poblamiento: A mayor desarrollo, mayor concentración, con mayor desequilibrio territorial y despoblamiento interior. Fenómeno iniciado en los albores de la historia con la aparición de los cultivos, la ganadería, y la fijación de los habitantes, y que se expande de una manera brutal a partir de la revolución industrial. Hasta entonces, podríamos hablar de territorios relativamente equilibrados apoyados en la explotación de las riquezas naturales a pie de familia o población, ausencia de grandes capitales masivos y concentración de actividades, salvo en los procesos de colonización, monocultivo, esclavismo, etc.
En 1965 -¡40 años atrás!- se publicó un recopilatorio de textos acerca de La Ciudad y su capacidad de aglutinación y desarrollo, y respecto de la galopante urbanización del mundo, incluidos los países del segundo, tercer y cuarto estadio de desarrollo (o subdesarrollo). En su prefacio se hacía la siguiente aseveración:
"Ya es fácil prever que la mayoría de la población de nuestro planeta vivirá pronto concentrada en grandes ciudades. El 70 % de los ciudadanos norteamericanos, así como análogos porcentajes de los habitantes de otros países industriales, habitan ya hoy en enormes centros urbanos. Y se da el caso de que, precisamente el 50% de las mayores ciudades del globo pertenecen al mundo subdesarrollado. Si el proceso de urbanización continúa desarrollándose al ritmo actual (así ha seguido siendo, y aún con mayor aceleración), la mayoría de la población mundial estará concentrada a finales del presente siglo, en ciudades de 100.000 habitantes para arriba"
En el último de los capítulos de este libro, editado por Scientific American, Kevin Lynch plantea la siguiente cuestión:
"Imaginémonos por un instante que el crecimiento de la población, y la evolución de la tecnología, han conducido a la urbanización de todo el globo terráqueo...¿Cómo podríamos hacer de ese mundo totalmente , un lugar más humanizado?"
Si bien es evidente que esta fantasía futurista está aún muy lejos de cumplirse, tanto como la pronosticada por Malthus, no es imposible que en ese relativamente lejano futuro la humanidad viva parcialmente concentrada en gigantescas conurbaciones a nivel de región, con asimismo gigantescos y vacíos interlands destruidos en sus condiciones geográficas históricas, vaciados de riqueza, y calidad medioambiental, algo que ya mismo está ocurriendo en algunos lugares, a menos que consiga impedirse o relativizarse con acuerdos a nivel global. Sin embargo, las soluciones que el mismo Kevin Lynch postulaba para ese improbable futuro que el mismo reconocía como exagerado, se han convertido en parte en la realidad de nuestros dias, las manchas o conjuntos de centralización comercial autónoma ocupando parte del teritorio y liberando espacios "ambientalmente sanos" en teoría, es decir, la ciudad dispersa. Lynch lo contaba de la siguiente forma:
"La precedente exposición de la realidad urbana nos sugiere la necesidad de un doble programa: a) Conservar y reanimar los centros antiguos (o ayudarles a desaparecer airosamente), y b) estimular, en otras áreas, mediante el ofrecimiento de un amplio campo de actividades, la aparición de nuevos centros. MI objetivo final sería un sistema (aplicable a todo el ámbito de la ciudad), de centros fuertemente diferenciados y compactos, cada uno de los cuales vendría reforzado por una elevada densidad de inmuebles residenciales y por nuevas instituciones educativas y recreativas. El asentamiento de dichos centros tendría carácter permanente, lo que de paso contribuiría a imprimer a "la ciudad" (entrecomillado nuestro) una continuidad en el tiempo; si bien, por otro lado, dichos centros serían suceptibles de transformaciones que reflejaran, en cuento a sus forma, la corriente de nuevas actividades y de nuevas aspiraciones urbanísticas." (Kevin Lynch, La ciudad como medio ambiente. En LA Ciudad, Scientific American. Alianza Editorial, Madrid, 1967)
Gran parte de este ideario, que refleja la forma de vida norteamericana, se ha cumplido en las areas metropolitanas de casi todo el mundo. En el apartado 7, damos una referencia del desarrollo histórico de los Centros Comerciales y de Servicios y de su capacidad de centralización o vaciamiento del territorio.

2 / LA SITUACION ACTUAL SEGUN LAS CONCLUSIONES DEL IV CONGRESO INTERNACIONAL DE ORDENACION DEL TERRITORIO (2003): España y Latinoamérica.

Este Congreso tuvo lugar en Zaragoza, España, a mediados de 2003. La organización del mismo y el resumen de conclusiones estuvo a cargo de la Fundación para la Ordenación del Territorio, grupo de expertos pluridisciplinares vinculados al desarrollo del territorio, su preservación o análisis. Extractamos algunas de dichas conclusiones.
" La ETE (Estrategia Territorial Europea), aprobada en Potsdam, Alemania, en 1999, persigue los objetivos de conseguir la cohesión económica y social, la coservación y gestión de los recursos naturales y del patrimonio cultural, y la competitividad más equilibrada del territorio europeo. Para alcanzar estos tres objetivos establece que es necesario lograr un sistema equilibrado y policéntrico de ciudades, garantizar en todo el territorio un acceso equivalente a las infraestructuras y al conocimeinto, y llevar a cabo una gestión adecuada de la naturaleza, así como la protección del patrimonio cultural" (Punto 4)
"Se han detectado claras insuficiencias, contradicciones y resultados insatisfactorios en el desarrollo urbano y territorial en los países industrializados, y en concreto en España. De hecho, frente a un deseable modelo de crecimiento espacial equilibrado (tanto en términos urbanísticos, como sociales y territoriales) que fuera coherente con un desarrollo sostenible, la realidad manifiesta una ocupación territorial difusa, indiscriminada y, hasta cierto punto, caótica. Las desigualdades territoriales, sociales y económicas y el incremento de la insostenibilidad del modelo de desarrollo son efectos asociados a esta dinámica. En este marco se constata que la capacidad de innovación no es exclusiva de las metrópolis mundiales y de las ciudades globales. Hay ciudades medias y pequeñas que están haciendo un esfuerzo innovador, una apuesta por la competitividad, la eficacia y el crecimiento, con la ventaja de que son más habitables." (Punto 10)
"En la actualidad, el proceso de crecimiento difuso y de dispersión urbana se sigue incrementando, generando externalidades difícilmente asumibles a corto-medio plazo, mientras que a su vez se produce un abandono o, como mínimo, una falta de atención a los centros urbanos que terminan por marginalizarse, terciarizarse o ambas cosas a la vez. Se trata de apostar más por la intervención en la ciudad consolidada, y menos por la creación de nuevos desarrollos urbanísticos, buscando un equilibrio entre la mejora y reconversión de la ciudad existente, y la disposición de nuevo suelo urbano. En todo caso, la sostenibilidad del desarrollo implica una perspectiva integradora de lo urbano y lo rural." (Punto 11)
"Cada vez estamos más inmersos en un territorio de redes, y no solamente en una geografía o territorio de lugares. (...) Ha de plantearse en cada territorio la conveniencia o no de establecer corredores territoriales para varias infraestructuras y la importancia de un enfoque multimodal del transporte, que incluya una consideración detallada de los efectos negativos que acarrea la preponderancia de la carretera sobre los demás modos del transporte" (Punto 17)
"La participación de los actores económicos y sociales en la elaboración de los instrumentos de ordenación del territorio y en los procedimientos de toma de decisiones con trascendencia territorial, precisa de nuevas fórmulas, como podría se la de incorporar un modelo de encuesta, (...) En todo caso, la participación e implicación de los ciudadanos es fundamental para garantizar la aplicación de modelos de desarrollo más sostenible y equilibrado. La participación ciudadana añade elementos de democracia a la delegación mediante representación." (Punto 23).
Conclusiones redactadas por los co-presidentes del IV CIOT: Vicente Bielza de Ory y Antonio Serrano Rodriguez. Este último, fundador de FUNDICOT, es actual Secretario de Estado para el Medioambiente y la Biodiversidad, y principal impulsor de la retirada del Plan de Trasvase de aguas Ebro/Levante español, auspiciado en su momento por el gobierno del Partido Popular.

3 / COMO VIVIAMOS, O VIVIMOS, EN MADRID: Pues Ordenadamente desencajados.
El ilustrado arquitecto Chueca Goitia, don Fernando, ha dejado dicho que la estructura funcional y ecológico social de Madrid es como un queso en porciones tergiversado por el espíritu espacio temporal de algún visionario cubista o futurista. Es decir, que nos amasijamos, según él, diaria y tozudamente en un sistema a gajos radio concéntricos de carácter imperfecto, partido por un eje este oeste que, pasando por Atocha, separa el norte del sur, a los ricos de los pobres. Nos advierte don Fernando que ésta no es la estricta realidad, pero, como todos los esquemas, la resume y explica medianamente. Es bueno que sepamos a qué atenernos. Cada cual es como es y según donde esté, así es más fácil reconocerse.
- Yo vivo en el sector de corona exterior del radian de clase media perteneciente al cuarto creciente noroeste. ¿Y tú?
Si resulta que nuestro interlocutor habita bajo la misma y geométrica descripción, ya puedes empezar a intimar con él, o ella. En caso contrario, tus relaciones sufrirán tantos altibajos que más te valdrá olvidarlas. No es que el otro sea una mala persona, o que sus biorritmos no coincidan con los tuyos, lo que sucede es que, si por ejemplo, el congénere habita en la corona menguante del radian opuesto, las posibilidades de verlo serán mínimas e imposible, por lo tanto, llegar a conocerlo a fondo; además, seguro que interpreta el mundo de otra manera.
La vivienda -y su política- han sido definidas en un reciente estudio como un sistema de fijación y control del ciudadano, abandonado por otra parte a su propia capacidad de ubicuidad económico espacial, o paternalmente reconducido. La nueva gestión socialista (Nos referimos al ayuntamiento gobernado a partir de 1979 por la entente PSOE/PC, y al Plan General de Madrid de 1985), intentaba democratizar el espacio social de la ciudad, de forma que las porciones desencajadas se fueran aquietando, posmodernizando ordenadamente, repartiendo mejor el contenido en grasas del queso. Incluso se supone que el tejido social debería haberse tornado más diverso en cada trozo, así que termináramos cohabitando con la señorita del barrio de Salamanca en nuestro propio tugurio mejorado. Es un decir. O que en cada güeto local florecieran retoños de clase media; es otro decir. No quiero seguir imaginando posibilidades tan locas que escapan a las realidades macro estructurales de esta sociedad. De todas formas, algunas de estas cosas están pasando hoy mismo, como hechos aislados derivados de la voluntad y calidad de las personas.
Siempre existe el recurso de que ambos se mediaticen en el centro, esporádicamente claro, con voluntad, esfuerzo y gastos adicionales. Por eso es que se mantiene el llamado "Centro comercial dominante", porque es lógico que al que algo quiera, algo le cueste. Para resolver esta controversia se está potenciando el centro como lugar habitable y memoria histórica de la ciudad, de forma que todos podamos estar en él, creo. Lo cierto es que como hay tanta demanda y tanta rehabilitación de palacios, se está poniendo por las nubes y nos tememos que nunca podremos cohabitar en é1 con señoritas que pertenezcan al "suburbio disperso de clase inferior", allá en el lejano sur.
Por el momento, el sistema de don Fernando sigue tal cual, apto para representar idealmente esta ciudad a pesar de lo que incordian los ciudadanos por debajo del paralelo de Atocha, o lo que protestan los de arriba. Al menos, los primeros han conseguido no moverse de su sitio a la espera de mejores tiempos.
La siguiente pregunta es: ¿Nos encontraremos algún día en algún lugar y al mismo nivel?
Esta es la cuestión. (Norberto Spagnuolo, Publicado en "Dehesa de la Villa", Madrid)

4 / DEL FRANQUISMO A LA ACTUALIDAD: La lucha por la ciudad y la vivienda durante la transición política.
La acción urbanizadora durante el franquismo se centralizaba para todo el territorio a través del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo. Hoy casi todas sus competencias están transferidas a organismos similares dependientes de cada autonomía o nacionalidad territorial. Así mismo, de una única Ley del Suelo que regulaba la acción urbanizadora y de desarrollo de las poblaciones y sus infraestructuras, se ha pasado a una amplia variedad de textos legales, de menor rango, que canalizan las necesidades y condicionantes sociales, económicos y políticas en cada una de esas autonomías respecto a las facultades y procedimientos para el desarrollo del suelo y las poblaciones. No todas ellas disponen aún de esos documentos, y en otras están en elaboración o ajuste, por ejemplo la propia Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, entre otros, sufre continuas transformaciones y ajustes en relación al color político del gobierno de turno. Aparte de ese documento normativo generalizado que define las normas y condicionantes para desarrollar la ocupación del suelo, sus limitaciones, las proporciones de servicios educativos, sociales, de salud o de expansión y recreo, o los distintos niveles de planeamiento, desde el Plan Director de Coordinación Territorial, a los Planes Especiales, Parciales o los Estudios de Detalle, así como los documentos obligatorios que deben redactarse y su tramitación, existe una legislación general nacional o autonómica sobre temas de infraestructuras, como las redes viarias, de comunicación, distribución eléctrica, de comercio, reserva de vías pecuarias, o la protección de cauces fluviales y costas, algunas de las cuales, como ésta última, son de estricta responsabilidad del gobierno central.

4.1. La Legislación:
La Ley del Suelo de nivel nacional fue reformada varias veces, las más importantes en el año 1971/73, y ya en plena democracia a mediados de los años ochenta, para recibir él por ahora último ajuste en la segunda mitad de los años noventa, bajo el gobierno conservador del Partido Popular. Los temas más importantes debatidos en estas últimas reformas han sido los de tramitación de la documentación, con nuevas competencias de nivel municipal, los de reparto de los beneficios y cargas de la acción urbanizadora, incluso con complicados mecanismos de cálculo o gestión, o la redefinición en la protección de valores medio ambientales e históricos (paisaje, valor ecológico del suelo, arqueológicos, de explotación ganadera, del subsuelo, de las aguas, etc.) En este último caso, la última reforma propició una acción liberadora sobre las posibilidades de urbanización para cualquier terreno no especialmente protegido, siempre que su solicitud fuera convenientemente apoyada con la resolución de los problemas planteados y con facultades municipales para su denegación o aceptación. En la práctica, esto significa hipotecar cualquier estudio de crecimiento y desarrollo de las poblaciones, sus viviendas, infraestructuras y servicios, que sea convenientemente meditado, dado que la propiedad del suelo tiene rango de definición superior al simple interés colectivo, así como de aprovechamiento racional de los recursos naturales y económicos disponibles.
Para el tratamiento pormenorizado del desarrollo urbano, el suelo a clasificar se subdivide en Urbano, Urbanizable Programado y No Urbanizable, éste último con especiales o generales condiciones de protección según sus usos y características. El desarrollo de las poblaciones o la implantación de núcleos urbanos de nueva creación queda sujeto, en todas las legislaciones urbanísticas, al estudio, desarrollo y aprobación de los llamados PLANES GENERALES DE ORDENACIÓN URBANA, cuyo ámbito de actuación es el territorio municipal íntegro. Por arriba de estos, se puede actuar a través de PLANES DIRECTORES TERRITORIALES (o de Coordinación), que definen las formas de desarrollo y localización de actividades, servicios e infraestructuras en sistemas territoriales con integración previa o necesaria: regiones, comarcas, áreas territoriales económicamente vinculadas, o dependientes de grandes infraestructuras, etc. Por debajo de los primeros, definiéndose como el instrumento normativo y técnico de su desarrollo espacio temporal más ajustado, aparecen los PLANES PARCIALES o ESPECIALES (de desarrollo del Plan General, de Reforma Interior, de Protección Histórica, de Infraestructuras, etc.). Y aún, en último lugar y para actuar sobre suelo ya urbano, y de forma sistemática dentro de la conformación existente o ajustándola, aparecen los ESTUDIOS DE DETALLE, ORDENACION DE VOLUMENES, y UNIDADES DE EJECUCIÓN en Suelo Urbano, con los que se trata de rehacer o aquilatar el desarrollo en entornos urbanos pequeños y específicos que incluyan más de una unidad parcelaria, una necesaria cesión por equipamiento, la reforma o apertura parcial de la red viaria o la adaptación a lo previamente construido. Como es de suponer, el acceso a la programación y desarrollo planificado del suelo sólo está al alcance de las instituciones administrativas, nacionales, autonómicas o municipales, teniendo estas últimas la facultad de actuar y gestionar respecto al planeamiento general municipal y parcial. Además de ellos, tienen facultades las grandes empresas y corporaciones privadas, los titulares del suelo, de forma individual o conjunta, y una última reforma se lo acaba de otorgar también a los promotores, aún no siendo titulares del suelo o de derechos sobre ellos. Es muy difícil, por lo tanto, que un pequeño propietario particular, sea urbano o periurbano, pueda asumir cierto rango de acción sobre el desarrollo urbano que vaya más allá del nivel de actuación directa, es decir de la construcción en un solar, o el de la participación en una Unidad de Ejecución o de Actuación Urbana.
El desarrollo urbano, el urbanismo, entendidos como proceso de construcción de ciudad, legal y económico, salvo contadas excepciones como en los casos de los sistemas cooperativos o sindicales, no puede ser abordado por las clases populares directamente, aunque las leyes del suelo, desde las reformas democráticas, prevean mecanismos de participación y consulta para su aprobación definitiva, que sin embargo raramente sirven, por desconocimiento o falta de información, para una real presencia de la opinión y acción de la sociedad civil en la conformación de las ciudades.

5 / UN EJEMPLO CONTRADICTORIO: Madrid, la Remodelación de Barrios. 1979 / 1999
La Transición Política en España, realizada no como ruptura total con el pasado sino como un intento de conciliación política histórica con base democrática, produjo sin embargo innumerables ejemplos de la voluntad popular por recuperar la posición de dignidad social y participación que la historia social y política del franquismo le había negado. Al mismo tiempo, fue nicho de aclimatación para la lucha política de los partidos que aspiraban a integrar, sobre todo desde la izquierda represaliada en la posguerra, la base social e interclasista del futuro. El derecho a la ciudad, a su control o desarrollo, a una vivienda digna, a un trabajo remunerado y continuo, se convirtió en una de las aspiraciones y frentes de lucha más activos durante el período de la transición y los inicios formales de la democracia, y prácticamente abarcó todo el territorio español, pero en particular y lógicamente se encarnó en los habitantes de los barrios obreros o de la incipiente nueva clase media de las principales ciudades: MADRID, BARCELONA, VALENCIA Y BILBAO. El Movimiento de Barrios se lideró a través de las preexistentes Asociaciones de Vecinos o de Cabezas de Familia, admitidas por las últimas reformas tardo franquistas de la Ley de Asociaciones, donde se integró lo más granado de las bases y líderes obreros y políticos de la izquierda, acompañado o coprotagonizado por intelectuales, estudiantes, amas de casa, técnicos y jóvenes, estudiantes o no, de similar adscripción.
De todas formas, existía un problema real que amenazaba con la expulsión de la mayoría de los históricos habitantes de los barrios obreros que los habían construido u ocupado durante los años del desarrollismo y la inmigración forzada desde el interior depauperado hacia las grandes ciudades. Habitantes en su mayoría procedentes de las provincias más desfavorecidas de Extremadura, Andalucía, Castilla Vieja y Nueva, o de Galicia. Habitantes que habían construido sus viviendas por las noches en un Madrid en imparable crecimiento, y que habían ido mejorando solidaria y paulatinamente sus entornos, pero que nunca, en la mayoría de los casos, habían conseguido integrarse del todo en la vida de la ciudad. Entornos que habían quedado englobados poco a poco en la nueva ciudad, a veces ocupando situaciones de proximidad al centro, con sistemas de urbanización desarrollados con enormes sacrificios, arrancados a las políticas municipales, y que de pronto pasaban a ser presa fácil de los intereses especulativos de los empresarios favorecidos por el régimen que, aprovechándose de sus vinculaciones, situación económica y capacidad financiera, pretendían desarrollar, merced a la interpretación laxa de las disposiciones legales, nuevas urbanizaciones para clases económicas de mayor poder adquisitivo, y con ello proceder a la expulsión de la mayoría de los habitantes populares en enclaves ya muy próximos a la centralidad. La operación se completaba merced a la compra de las viviendas de algunos, los más ávidos, el registro fraudulento de otras, o la integración de los antiguos dueños del suelo, que había sido ocupado por los inmigrantes, como asociados. Con ello y con la posibilidad de derechos futuros sobre el suelo restante, se procedía a proponer y tramitar nuevos planes de ordenación que en su mayoría resultaron aprobados inicial o definitivamente por las autoridades franquistas.
Fue entonces cuando la lucha decidida y conjunta de vecinos, partidos políticos, asociaciones, técnicos y asociaciones de técnicos, abogados laboralistas, sociólogos, etc. consiguió frenar los procesos de nuevos desarrollos hasta la aprobación de los nuevos textos democráticos (1978), la constitución del nuevo estado nacional (1977/79), y la entrada masiva en los ayuntamientos de las nuevas autoridades, ligadas en su mayoría a la izquierda a partir de las primeras elecciones municipales democráticas (1979). Comenzó entonces a reclamarse, y a conseguirse paulatinamente, la reforma y mejora de las antiguas viviendas, el renovar y completar la urbanización, el reequipamiento de los barrios, y por fin la derogación legal de los planes de expulsión y nuevo desarrollo, en especial recurriendo a la argucia legal, poco utilizada normalmente, del vencimiento de los plazos legales de ejecución de los mismos. En 1979 se consigue a través de una gran movilización que afecta a casi todos los barrios obreros de estas ciudades, la firma de un convenio para su reforma y el realojamiento de los vecinos que habitaban en forma precaria, hacinados o subalquilados. Dieciséis barrios en Madrid a los que luego se suman otros 12, y algunos pocos algo más tarde. En Madrid estos barrios se extienden principalmente en un amplio abanico situado al sur-suroeste de la ciudad, entre la primera y segunda periferia urbana, e incluso ocupando localizaciones históricas prácticamente destruidas por las acciones de combate durante la guerra civil, y posteriormente ocupados, como hemos visto, por inmigrantes marginales de las regiones más pobres del país. La agrupación de Asociaciones de Vecinos, reunidas en la Federación Madrileña, por citar uno de los ejemplos más conocidos, consigue incluir en el convenio firmado con el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo gestionado por representantes liberales del gobierno de la UCD, la participación de sus propios técnicos con una representación del 50 %, mientras que el resto de técnicos eran aportados por el Instituto de la Vivienda de Madrid, responsable del seguimiento y control de todo el proceso. En la práctica, todos los proyectos, tanto de nivel urbanístico como arquitectónico, fueron asumidos por los técnicos de las distintas asociaciones locales, y las obras fueron codirigidas por ambas partes, pero con la obligada supervisión de un comité de vecinos expertos, en realidad trabajadores activos o jubilados de la construcción, cada uno con su especialidad. Todo el proceso requería grandes debates, tanto en el seno de las Asociaciones, entre vecinos y técnicos, como en los órganos de la administración y gestión. Cuando no era posible hacer aprobar decisiones asamblearias por los órganos de la administración, se emprendían acciones de presión en la vía pública, en los plenos municipales y hasta en el Congreso de Diputados, o se movilizaba a los órganos de prensa, radio y televisión.
El proceso quizás aún no ha terminado del todo, quedando por construir algunos pocos cientos de viviendas al cabo de más de veinte años. La mayor parte de los barrios se han terminado, representando un hito respecto a las ideas de cómo construir ciudad, integrar a las poblaciones marginales -existían comisiones especiales para la distribución residencial entre las distintas culturas y grupos sociales-, o abrir nuevos horizontes laborales de integración para personas que eran por lo general trabajadores eventuales, o para niños mayoritariamente sin escolarizar. Se han reconstruido o hechos de nuevo cerca de 30 barrios en Madrid, dando residencia, en alquiler o en venta a precios sociales, a más de 285.000 personas. Finalmente, todas las personas implicadas desde la gestión popular confluyeron en la realización de estudios sistemáticos del después de: después de hecho, después de habitado, después de utilizado, etc. Muchas de las soluciones sirvieron en parte para acometer las líneas teóricas del Plan General de Madrid de 1985, conducido por los mismos técnicos que habían apoyado y luchado conjuntamente con todo el movimiento de barrios.

6 / BUENAS PRACTICAS EN ACCESIBILIDAD: Jornadas en Madrid 2004.
La Organización ONCE (Ciegos de España, que integra otras minusvalias), junto a la Comunidad Autónoma y Ayuntamiento de Madrid, han desarrollado el Libro Blanco de la Accesibilidad urbana, un intento de aportar a la ciudad calidad ambiental y social con participación y resolución de problemas para los minusválidos en general. Las propuestas abarcan una serie de temas, muchos de ellos de carácter técnico de movilidad y accesibilidad, vehicular o peatonal, acceso a la vivienda y servicios, etc., y otros muchos dirigidos a mejorar las condiciones genéricas de habitabilidad y enriquecer el madio ambiente. Me refiero en particular al concepto de "CIUDAD INCLUSIVA", una ciudad para todos, o al retomado desde Xavier Estévez como "CIUDAD ENCONTRADIZA", es decir, según sus propias palabras, una ciudad de encuentros múltiples, una CIUDAD PARA TODAS LAS PERSONAS. También hay que hablar de las postulaciones y experiencias de Francesco Tonucci respecto a la necesaria presencia de los niños en la ciudad, y su aportación al diseño de la misma: ir a la escuela caminando, a la compra, a jugar, o la ciudad como juego, etc. Y por supuesto en cuanto a la propuesta sobre el futuro de las ciudades como reivindicación del espacio público, la rotura del fraccionamiento urbano, la accesibilidad para todos, la participación ciudadana, o la creación de "redes" que atraviesen el tejido urbano y lleguen a todas partes. Redes, sistemas, canales, la accesibilidad como una cadena integrada e integradora.

7 / AREAS CENTRALES Y COMERCIO: Constructores y deconstructores de Ciudad.
Los Centros Comerciales cerrados modernos comienzan su andadura hacia la segunda mitad, último tercio del siglo pasado. Coinciden con las primeras exposiciones universales, Londres, Paris, etc., con el desarrollo de las nuevas técnicas necesarias para la construcción de grandes vanos -hierro laminado, hormigón armado- y con el asentamiento y aumento numérico de la burguesía, la industrialización, y la proliferación del comercio marítimo. Los ejemplos históricos hay que buscarlos en occidente, Grecia y Roma (Ágora), o los Mercados de la Edad Media. En Oriente, Bagdad, Damasco, Constantinopla (Bazares y Cashbah o Medinas). Los Bazares, que aún perduran y son famosos, son el equivalente del Centro Comercial cerrado en los países de clima caluroso extremo; su organización, sin embargo, es muy disímil de la actual en occidente y se limita a un recorrido más laberíntico, no jerarquizado, con algunos puntos referenciales. En Occidente se inicia modernamente con las Galerías Comerciales Cubiertas, que incluyen todo tipo de comercio aunque sin alimentación en un principio, que se relegaba a los mercados cerrados y abiertos Londres, Paris, Milán. Buenos Aires tiene ejemplos de esa época o de principios de siglo de referencia anglosajona o centropeuropea, que en la actualidad se han transformado en modernos Centros Comerciales Cerrados Integrados Galería San Martín, Galería Pacífico. En la mayoría de barrios de Buenos Aires, así como en su centro urbano, la mayor parte del comercio ocasional, de ocio y restauración, se aglutino en ese tipo de Galerías o Centros, de varias plantas o en sistema paisajístico, desniveles, alturas, rampas, patios, y con accesos múltiples.
Todos estos primeros Centros comerciales fueron preferentemente Urbanos y de Centralidad, aprovechándose de la circulación y densidad preexistente en ese tipo de zonas. Ya antes de la Segunda Guerra Mundial, y en la década siguiente a la misma, tuvieron auge en el mundo anglosajón cultural y políticamente dominante, y en la Europa central y norte más desarrollada, Italia, Francia, Alemania, Países Nórdicos, las grandes centrales o almacenes comerciales donde predominaba lo ocasional -ropa, deportes, muebles, enseres-, para después ir incorporando alimentación, servicios y todo tipo de productos. Surgieron las primeras cadenas nacionales y luego multinacionales: HARROD´’S, GATH & CHAVES, TOW HOUSE, MARK & SPENCER. LAFAYETTE, L’ RINASCENTE...ETC. Muchas de ellas bajo la denominación genérica de Casa, Galerías o Almacenes. En España Galerías Preciados, El Corte Inglés, Almacenes Arias, SEPU, etc. Esas denominaciones genéricas, amparaban sistemas compactos, muy urbanos, ocupando parte o la totalidad de manzanas en las áreas centrales, integrándose en la imagen de la ciudad aunque aportando calidad y amplitud constructiva con referencias a veces a la imagen de las casonas o palacios barrocos o neoclásicos, que en EE.UU., Alemania y Suecia terminaron por modernizarse y ajustarse tipológicamente -Arquitecto Sullivan, Chicago-, y con distribución por plantas con 5, 6 y 7 alturas, comunicación vertical por escaleras, ascensores y escaleras rodantes. Es la imagen y funcionalidad que en España mantienen todavía las sedes antiguas de El Corte Inglés.

8.1 / Tipologías Modernas:
Después de la Segunda Guerra Mundial, los modernos centros comerciales cerrados, comienzan a ser de centro ciudad o de periferia, alentados ambos por la renovación constructiva producto de las devastaciones de la guerra y de las nuevas ideas de descentralización urbana (Los casos más específicos se han dado en los países más dañados por los bombardeos: Europa del Norte sobre todo), y en los más evolucionados socialmente (Escandinavia principalmente). Se proyectan como sistemas espaciales complejos, con varios niveles funcional y visualmente interconectados, recurriendo a efectos de escenario, luz, sonido, imagen futurista, y espacios de vinculación e integración (esto último en los ejemplos más actuales), y parten de las ideas arquitectónicas racionalistas de pre y posguerrra (Congresos CIAM). Cada ve más se diseñan de forma muy meditada, dosificando el tipo de mezcla comercial y de ocio más adecuada, fijando las localizaciones según tipo de oferta, recorrido y superficie, utilizando como “locomotora” o elemento de atracción masiva de consumo, bien a la distribución minoritaria de alimentos (Caso de Europa/ EE.UU.), bien a la restauración (Caso de Argentina, Italia), o bien al ocio y al recreo (salas de juego, cines teatro, café concert, cabaré, etc.). O integrando a todas ellas.

8.2 / Condicionantes:
En función de su localización, en una sociedad metropolizada, cada vez más móvil y dispersa pero próxima a los grandes centros de producción, interconcectados por sistemas de transporte variado pero con preferencia del automóvil particular y las autopistas, difieren relativamente los Centros Comerciales Cerrados netamente urbanos o centrales de ciudad, de los suburbanos o periféricos. Los primeros se aprovechan de la ciudad ya construida, histórica o equilibrada, aglutinante y dinámica. Los segundos contribuyen a crear esas condiciones de centralidad nueva, a articularla, situándose muchas veces en suelo aún no desarrollado, más económico por lo tanto, adquirido a veces a precios de suelo rústico, para desarrollado mediante planeamiento específico o puntual, muchas veces integrado forzadamente o incorporándose tardíamente al nuevo planeamiento general. (Planes parciales de Huesca, Almería, Zamora-Valderaduey, Pozuelo-Hipercor, Avila-Zurra II, etc.). Por sus situaciones, mercados de abastecimiento, accesibilidad , y áreas de demanda posible, son diferentes, incluso en su concepción formal y escénica. También varían de tamaño, y aunque sus programas incluyen aspectos similares, la distinta capacidad de demanda modifica o regula el tamaño máximo. Este varía desde los 10.000/12.000 m2 hasta los 45.000/55.000 m2., y aún más. (El llamado Centro Cívico Comercial AZCA de Madrid, abierto, planificado a comienzos de los 70 como la nueva centralidad exógena al Madrid histórico, se desarrolla sobre más de 3,00 has. e integra diversos centros cerrados de comercio: Madrid, Cortefiel, etc.). Los Centros Comerciales de la Ciudad Central, saben que cuentan con una población flotante inmensa y variada, (se calculaba en 150.000 visitantes diarios la afluencia a AZCA), aunque la estratificación funcional de las grandes ciudades acabe siendo limitadora. Por su parte, los Centros periféricos, suburbiales, satélites, saben que deben contar con umbrales de demanda mínima casi cautiva, con entornos de accesibilidad horaria limitados, con redes viarias múltiples, etc. (Estos umbrales de demanda se suelen mover entre los 60.000 y 350.000 habitantes). Otra condicionante es la de seguridad, de locales y público, la protección ambiental, la condensación de la oferta en un espacio relativamente asimilable, sin grandes distancias, la visualización o información fácil y rápida de la oferta, el factor de asentamiento inicial o primero, etc. (Caso de Zamora, con dos propuestas de centros simultáneas)

8.3. / Particularidades:
Un reciente estudio nos indica que Madrid es en la actualidad, no sólo a nivel nacional, una de las capitales europeas con mayor número o proporción de centros comerciales cerrados en función de sus habitantes, y por densidad de su distribución territorial; se habla incluso de saturación del mercado. Muchos de ellos han surgido a partir de la articulación de la ciudad y la metrópoli por trozos independientes, urbanizaciones, barrios periféricos, expansión de los antiguos cascos metropolitanos rurales, etc. O sea, lo recomendado por Kevin Lynch allá en en 1962. Sin embargo, ello no ha contribuido a articular la metrópoli, ni mucho menos a la ciudad central, ni a impedir la presión de centralidad histórica sobre el Casco Antiguo principal, que sigue teniendo más, mejor, y más variada oferta, además de una mezcla urbana y de vida más rica.
Las últimas fórmulas promotoras en Centros Comerciales Cerrados, implican siempre la diversidad de la oferta, de la mezcla coherente entre abastecimiento ocasional y cotidiano, incluso en el caso de los que nacieron como cadenas de alimentación exclusivamente (EROZKI, PRYCA, CONTINENTE, ALFARO, etc.) , o de Ropa, como los ya mencionados históricos. Para lograrlo se acometen estrategias de implantación y minoración del impacto socioeconómico, y se trata de cumplir una doble finalidad, integrar al comercio pequeño como una forma para limar asperezas y enfrentamientos y reducir el impacto, y ceder un supuesto porcentaje de las “plusvalías” históricas y futuras a través de los ayuntamientos para que puedan ser dedicadas a apoyar el pequeño comercio o mejorar sus entornos urbanos (Caso del HIPERCORD de Pozuelo de Alarcón, Madrid. Caso del Centro Comercial Aluche, Idem de San Blas, Idem de Avila). Otra estrategia es incorporar a las franquicias, a las grandes cadenas nacionales o internacionales, sean de alimentación, ropa o restauración, e incorporar al ocio (cines, juegos, etc.). Existen gabinetes de expertos multidisciplinares para abordar estos proyectos (caso de PRYCA y EROZKI en Collado Villalba y Ávila), que son además promotores e inversores iniciales.
El impacto de “barrido” del pequeño comercio local que uno de estos macro o microcentros produce (en particular en sistemas periféricos suburbiales desarrollados, en barrios), es tan importante que ello ha motivado la presión de los pequeños comerciantes locales que han visto amenazado su propia sobrevivencia y han declarado la guerra. Sin embargo, esta guerra ha terminado siendo ganada por la modernización y especialización con división del trabajo de la promoción y gestión empresarial de los grandes centros, que han terminado integrando a los comerciantes locales más activos, más económicamente fuertes y más actualizados. En estas situaciones, los Centros Cerrados también han impactado de forma positiva, aunque relativamente, generando también un entorno externo de entronización de nuevo pequeño comercio que vive casi parasitariamente de lo que no alcanza a satisfacer el Centro Mayor. Pero para eso, el pequeño comercio debe también saber adecuar su oferta a esa energía remanente.
Otro caso de regeneración motivada por este tipo de impactos o preferencias de modernidad, lo constituye el antiguo Mercado Municipal, antiguo Centro Cerrado de Comercio mayoritariamente alimentario. Abandonado por su patrocinador y casero, el municipio, deteriorado por el paso del tiempo, con problemas de gestión, titularidad, formas de tenencia, etc. ha conseguido en algunos y pocos casos acceder a una completa renovación que busca, a veces sin lograrlo, parecerse a los Centros Cerrados privados. Se incorpora más comercio ocasional, se realiza una gran actualización y adecuación edificatoria y de ambientación, de imagen en definitiva, y se ceden locales para asociaciones de dinamización cultural local.

8.4. / Las últimas fórmulas
Los Centros Comerciales Cerrados de última generación, los que se ven en las películas de Hollywood entre persecución y persecución, los que se abren continuamente en el llamado primer mundo, son lugares de fantasía, palacios del consumo de Alí Babá y sus cuarenta ladrones, dignos de “Las 1.000 y una noches”. Espacios muy dinámicos, multiconectados, a varios niveles no completos, integrados en circulación por todo tipo de fantásticos sistemas mecánicos de comunicación, con sistemas centrales de gerencia, seguridad y gestión, con carencia de lugares muertos o rincones oscuros, salvo en el caso de ofertas de consumo que lo requieran (Guarderías, Juegos infantiles, aseos, etc.), perfectamente hilvanadas y localizadas todas sus ofertas, con facilidad de accesos y aparcamientos, con todo lujo de detalles, luces, animación, sonido, restauración masiva o selecta, etc.
Los últimos mejores ejemplos que conozco los he visto, curiosamente, en el frente o sector escaparate internacional de Buenos Aires, diseñados por un equipo especializado que está construyendo por todo el mundo, hasta en China y en Rusia, estos centros de la modernidad, del intercambio motivacional y vivencial aparente, y del mantenimiento del consumo de alto estandin. Centros de Consumo, Reunión e Intercambio o vivencia social, equipados con todos los adelantos técnicos imaginables, controlados por sistemas suprasensibles para regular el confort (luz, sonido, calefacción, refrigeración, etc.), con centralitas de seguridad, monitores, sistemas nocturnos de vigilancia, y últimamente, con sistemas digitales para la compra telemática por catálogo. La próxima renovación de los sistemas de consumo masivo parece venir por una mayor integración, por encontrarse no ya en un lugar, sino en un NO LUGAR: LA RED.

8.4./ Antagonismos menores:
Los Centros Comerciales Abiertos, que siempre existieron como realidad no asumida, surgieron como concepto y respuesta a ese impacto en el corazón de barrios y Ciudad Central, es decir de acuerdo y en función de la escala de rango tamaño de la ciudad o ente urbano y mercado posible. (Caso de Estella, Sangüesa, Villa del Prado, Collado Villalba, Calatayud, Palencia. Ayudas en Castilla y León, cursos gerenciales, seminarios, etc.)

9 / UNA CONCLUSION: Más bien desesperanzadora.
La Ciudad central, la Ciudad Madre Metropolitana, lleva más de 100 años en expansión, proceso acelerado a partir de la Segunda Guerra Mundial. Esa expansión, de tipo continuo, o en sistemas de núcleos semi aislados o enlazados, que a su vez crecen sobre su propio territorio, estaría llegando, para algunos historiadores o sociólogos urbanos, al límite tolerable, algo que ya se puso en cuestión, tanto en Europa como en Estados Unidos. ¡hace más de 150 años!.
En España -Madrid, Barcelona, Valencia, y otras grandes capitales autonómicas o regionales- generan atracción y expulsión de actividad, y consiguiente movilidad cotidiana de hombres, mercancías y servicios, hasta más allá de 80 kilómetros en torno, siempre de acuerdo a la calidad de las vías y sistemas de transporte del modelo central o radio concéntrico. La implantación del ferrocarril de alta velocidad, está forzando a que esa distancia se supere aún más, dando pié a corredores extra metropolitanos no continuos- Madrid-Ciudad Real, Madrid-Segovia, Madrid-Guadalajara, sino nucleares sobre los puntos de parada e intercambio. Es pues un límite continuamente superado que no genera en primera instancvia redes, sino sistemas lineales.
Mientras tanto, en el espacio más habitual o denso del intercambio cotidiano, en dependencia o función de la gran ciudad, el sistema se satura, se obsoleta rápidamente, provocando la congestión y el caos. A pesar de que la gran ciudad central esté continuamente, como siempre ha sucedido, segregando y externalizando funciones inadecuadas, la complejidad del sistema produce una innumerable variedad de intercambios de flujo de, a, y a través de, el denso tejido, recargando continuamente, y tornando inadecuado, el sistema de la red viaria, tanto a nivel ciudad como de metrópoli. Nuevamente el laberinto no hace más que crecer y complejizarse, tanto en redes públicas como privadas, y el transporte público y masivo, financiado y soportado desde las comunidades o el estado, no llega nunca a cumplir su función descongestiva y económica. La Ciudad ha dejado de ser bien de uso colectivo para convertirse en abuso económico, en mercado de control y explotación. La oferta inmobiliaria ya no responde a la demanda sino a la presión sobre el mercado de valores, a la búsqueda de la rentabilidad financiera. Y es esa presión, y el mal entendido celo político de los gobernantes, que prefieren antes que la calidad vivencial de los habitantes el triunfo propagandístico, la imagen internacional de gran ciudad, los valores escaparate, la captación del turismo a toda costa, el mantenimiento del clientelismo, los que conducen, bajo el simple devenir de las leyes de la explotación mundial, a ese proceso de crecimiento, acumulación o fagocitación sucesiva, absolutamente destructivo sobre el territorio, el medio ambiente, y el hombre.


Norberto Spagnuolo di Nunzio
Madrid, Julio de 2005